#4253 Consiglio di Stato, Sez. VI, 25 settembre 2018, n. 5512

Data Documento: 2018-09-25
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Contenuto sentenza
N. 05512/2018REG.PROV.COLL.
N. 08627/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8627 del 2017, proposto da 
Mauro Giannini, rappresentato e difeso dall'avvocato Luciano Pennacchio, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Angela Fiorentino in Roma, via E. Q. Visconti n. 11; 
contro
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12; 
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 04492/2017, resa tra le parti 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 settembre 2018 il Cons. Ezio Fedullo e uditi l’Avvocato Luciano Pennacchio, per la parte appellante, e l'Avvocato dello Stato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;
FATTO e DIRITTO
L’odierno appellante ha visto disattesa dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio la domanda di annullamento da lui proposta avverso il provvedimento del Ministero della Salute n. 33146 del 2 luglio 2015, recante il rigetto dell’istanza di riconoscimento automatico del titolo di laurea in Odontoiatria conseguito in Romania.
Il giudice di primo grado, nel respingere il ricorso, con particolare riguardo alla formazione svolta dal ricorrente in Romania, richiamava pedissequamente la motivazione posta dal medesimo Tribunale a fondamento della definizione in chiave reiettiva, con le sentenze n. 12713/2015 e n. 12739/2015, di altra controversia avente analogo oggetto, mentre, relativamente alla formazione svolta (per i primi 4 anni del corso di studi) in Polonia, ovvero presso l’Università Jagiellonski, evidenziava che tale istituto si era rivelato “radicalmente inidoneo, sul piano del percorso accademico e professionale svolto, al fine di ottenere l’anelato riconoscimento del relativo titolo di studio”, aggiungendo che “in merito a siffatte circostanziate valutazioni parte ricorrente ha sollevato soltanto generiche censure”, che dichiarava pertanto inammissibili.
Mediante i motivi di appello, l’appellante deduce in primo luogo che la sentenza appellata si fonda su un assunto erroneo, relativo al conseguimento del titolo di studio oggetto dell’istanza di riconoscimento presso l’Università Apollonia di Jasi, ritenuta non affidabile, laddove egli ha conseguito il titolo di studi presso l’Università Vasile Goldis di Arad (Romania) in data 27.11.2013, risultata immune, anche alla luce della motivazione del provvedimento impugnato in primo grado, da ogni contestazione di inaffidabilità.
Osserva altresì l’appellante che l’unico passaggio motivazionale contenuto nella sentenza appellata, concernente le ragioni effettive del provvedimento di rigetto, è rinvenibile nell’ultima parte della stessa, laddove il giudice di primo grado ha tuttavia genericamente dichiarato l’inammissibilità delle censure formulate al riguardo con il ricorso introduttivo del giudizio.
L’appellante evidenzia per contro che, mediante queste ultime, egli aveva puntualmente contestato le ragioni poste a fondamento del provvedimento di diniego, nel senso della ritenuta irregolarità della formazione conseguita presso l’Università polacca Jagiellonski di Cracovia, che avrebbe precluso all’Università rumena di iscrivere direttamente il ricorrente al quarto anno del corso di laurea.
In particolare, premesso che, ai fini del conseguimento del titolo di studio oggetto della domanda di riconoscimento, erano stati utilizzati i crediti formativi maturati nel corso dell’esperienza universitaria polacca, a conclusione della quale aveva conseguito il titolo di laurea in “Lekarza Stomatologii”, e che il Consiglio accademico dell’Università romena Vasile Goldis di Arad, preso atto del pregresso percorso formativo e dei relativi crediti, gli aveva permesso di iscriversi direttamente al quarto anno del corso di laurea in “Medic dentist”, lamenta l’appellante che il Ministero appellato fonda il provvedimento di diniego sul disconoscimento della validità del percorso formativo seguito in Polonia, richiamando le considerazioni poste a fondamento del rigetto, nel 2006, della richiesta dell’appellante di riconoscimento del titolo conseguito in Polonia, la quale era stata tuttavia respinta non sulla scorta di ipotetiche irregolarità inficianti lo stesso, ma per la sua pretesa inidoneità a legittimare l’esercizio in Polonia della professione di odontoiatra, non rientrando nell’elenco dei titoli di cui all’Allegato V, punto 5.3.2, della direttiva 2005/36/CE.
La perfetta regolarità del titolo polacco, prosegue l’appellante, si evince invece dall’attestato del Ministero della Salute polacco n. MZ-NSO-078-40938-2/MP/14 del 26.3.2014, il quale certifica che “i titoli di studio conseguiti e i titoli accademici assegnati nonché i documenti rilasciati dalla Facoltà di Medicina dell’Università Jagellonica di Cracovia hanno valore legale riconosciuto nella Repubblica di Polonia”: nota che supererebbe la precedente nota del 14.3.2006, strumentalmente richiamata dal provvedimento di diniego oggetto della presente controversia, con la quale l’autorità polacca si era appunto limitata ad affermare che “i certificati rilasciati dalla Scuola Medica per stranieri della Facoltà di Medicina Collegium Medicum dell’Università Jagellonsky di Cracovia ai laureati di questa scuola non sono equivalenti al diploma di medico-stomatologo (attualmente medico-dentista), rilasciato dopo cinque anni di studi dentistici e non costituiscono la base per richiedere il diritto allo svolgimento della professione di medico dentista sul territorio polacco”.
Allega quindi l’appellante che, fronte della certificazione rilasciata dall’autorità romena in ordine alla piena regolarità del titolo di studio conseguito nell’Università Vasile Goldis di Arad, il Ministero italiano non poteva ritenere tale titolo non valido sulla scorta del mancato riconoscimento del percorso formativo maturato in Polonia, a pena di sconfinare nelle competenze riservate al Ministero romeno in ordine ai criteri ed alle scelte ad esso spettanti in tema di riconoscimento dei crediti formativi maturati presso altro Stato membro.
I rilievi svolti, conclude l’appellante, trovano conferma nella sentenza n. 196 del 30.1.2017, con la quale il G.I.P. presso il Tribunale di Roma ha prosciolto gli imputati del relativo procedimento penale dall’accusa di falsità dei titoli di studio conseguiti presso la suddetta Università polacca.
Si è costituito in giudizio il Ministero della Salute, per opporsi all’accoglimento dell’appello.
Tanto premesso, l’appello non è meritevole di accoglimento, dovendo confermarsi, sebbene con motivazione parzialmente diversa, la sentenza appellata.
Deve preliminarmente osservarsi che l’impugnato provvedimento di diniego, rilevato che la formazione dell’appellante “non si è svolta in maniera preponderante in Romania”, risultando che il medesimo è stato iscritto direttamente al quarto anno della facoltà di odontoiatria dell’Ateneo romeno Vasile Goldis di Arad sulla scorta del precedente percorso di studi svolto presso l’Università polacca Jagiellonski di Cracovia, scaturisce dalle irregolarità riscontrate relativamente a quest’ultimo.
Le affermate irregolarità sono desunte dall’Amministrazione appellata, in primo luogo, dalla nota con la quale l’Autorità competente polacca, nel 2006, comunicava al Ministero appellato che “i certificati rilasciati dalla Scuola Medica per stranieri della Facoltà di Medicina Collegium Medicum dell’Università Jagellonsky di Cracovia ai laureati di questa scuola non sono equivalenti al diploma di medico-stomatologo (attualmente medico-dentista), rilasciato dopo cinque anni di studi dentistici e non costituiscono la base per richiedere il diritto allo svolgimento della professione di medico dentista sul territorio polacco”, nonché dalla lettera del 14.3.2006, con la quale la stessa Università Jagiellonski dichiarava che: 1) i titoli di Lekarza Stomatologii sono stati rilasciati ai cittadini italiani per il tramite dell’Accademia degli studi a distanza con sede a Torri Beretti; 2) tali titoli “non costituiscono la laurea di compimento dell’Università in Polonia”.
Sulla scorta delle predette emergenze istruttorie, quindi, il Ministero appellato ha evidenziato che “pertanto, se da una parte la suddetta Autorità competente polacca dichiara che i titoli di Lekarza Stomatologii rilasciati a cittadini italiani non autorizzano in Polonia all’esercizio della professione di odontoiatra, dall’altra parte l’Università Jagiellonski dichiara che nemmeno dal punto di vista accademico i titoli in questione hanno valore, in quanto non costituiscono titolo finale di un corso di studi riconosciuto”.
Ulteriori profili motivazionali del provvedimento impugnato afferiscono al fatto che “in Italia sono stati aperti negli anni passati numerosi filoni di indagini penali da parte di diverse Procure a carico della sopra menzionata Accademia degli studi a distanza con sede a Torri Beretti e da dette indagini è emersa chiaramente la natura criminosa dell’Accademia” ed alla lacunosità istruttoria caratterizzante il rilascio del titolo di studio oggetto dell’istanza di riconoscimento da parte della Romania, atteso che, sebbene sia stata “più volte ampiamente informata da questa Amministrazione in merito al fatto che i titoli di Lekarza Stomatologii rilasciati a cittadini italiani dall’Università Jagiellonski per il tramite della cd. Accademia degli studi a distanza con sede a Torri Beretti non hanno alcun valore sul territorio polacco, per espressa dichiarazione delle stesse Autorità della Polonia”, l’Università Vasile Goldis di Arad ha provveduto a riconoscere tout court il pregresso percorso di studi svolto dalla S.V. in Polonia iscrivendo la S.V. medesima direttamente al 4° anno della facoltà di odontoiatria”.
Infine, si evince dal provvedimento di diniego impugnato che l’istanza di riconoscimento del titolo di studio rilasciato in Polonia, presentata al Ministero della Salute italiano in data 31.10.2008, è stata definita con il provvedimento finale di diniego del 18.5.2009, prot. 32199, per cui “la posizione di questo Ministero relativamente al titolo romeno in possesso della S.V. è ovvia conseguenza del citato provvedimento di diniego”, essendo evidente che “le criticità già all’epoca rappresentate alla S.V. con riferimento al titolo polacco non possono non pregiudicare anche l’odierna domanda di riconoscimento”, la quale – prosegue il provvedimento impugnato – “costituisce, a parere di questa Amministrazione, il palese tentativo di aggirare, utilizzando la normativa comunitaria, le determinazioni di questo Dicastero”.
Ebbene, come si è detto, le censure di parte appellante sono essenzialmente dirette ad evidenziare che le ragioni addotte al fine di respingere l’istanza di riconoscimento del titolo di studio di Lekarza Stomatologii, conseguito dall’appellante in Polonia, attenendo alla estraneità del titolo al novero di quelli riconoscibili in quanto legittimanti l’esercizio in Polonia della professione di Odontoiatra, così come elencati nell’Allegato V, punto 5.3.2, della direttiva 2005/36/CE, non sono opponibili al fine di inficiare la valutazione svolta dal Ministero romeno in sede di riconoscimento dei crediti formativi maturati nell’ambito del corso di studi svolto presso l’Università Jagiellonski di Cracovia, non attestando alcuna irregolarità sostanziale del medesimo.
Le censure di parte appellante, tuttavia, non considerano che la motivazione del provvedimento di diniego ha una estensione più ampia, la quale è desumibile, nella sua integrale portata, dalla nota prot. n. 7417 del 12.2.2015, che l’Amministrazione appellata “allega in copia” al provvedimento di diniego, dichiarando che deve intendersi “parte integrante” dello stesso, recante la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ex art. 10 bis l. n. 241/1990.
Invero, la citata nota comunicativa richiama altresì la sentenza del Tribunale di Vigevano n. 16/2003, “pronunciata nei confronti del sedicente Rettore dell’Accademia in questione, nonché nei confronti di altri cittadini italiani che hanno ottenuto il titolo di studio presso detta Accademia”, laddove, “nel capo di imputazione C) è dato leggere che è stato addebitato ai cittadini italiani ivi nominativamente individuati il delitto di cui al combinato disposto degli artt. 48, 81, 110 e 479 c.p. perché (…) mediante inganno costituito dal produrre la seguente documentazione: diploma di laurea – in originale – in stomatologia rilasciato dall’Università Jagiellonski di Cracovia; protocollo degli esami sostenuti presso detta Università; programma degli studi in stomatologia (…) compivano atti idonei e diretti in modo non equivoco ad indurre in errore i funzionari degli Uffici diplomatici dell’Ambasciata italiana a Varsavia e successivamente quindi pubblici ufficiali competenti al rilascio dell’atto di riconoscimento dei titoli di studio esteri circa la sussistenza dei requisiti richiesti per il suddetto riconoscimento delle lauree rilasciate dall’Università di Cracovia ai nominativi di cui sopra (tra cui la S.V., n.d.r.) mediante la produzione dei suddetti documenti che rappresentavano fatti diversi dalla realtà, atteso che gli esami non erano stati sostenuti in Polonia, che gli stessi non erano stati neppure sostenuti con le cadenze previste dal corso di laurea, che in alcuni casi l’iscrizione al centro è avvenuta in epoca successiva alle date degli esami sostenuti e senza aver conseguito il diploma di maturità o prima del suo conseguimento ed in particolare quanto ai seguenti nominativi: (…) Giannini Mauro risulta aver conseguito il diploma di licenza di abilitazione all’esercizio dell’arte ausiliaria sanitaria di odontotecnico presso la Scuola per Odontotecnici di Bologna – Villaggio del Fanciullo – in data 27.06.1979, ma non risulta aver conseguito la maturità (…) ciononostante è stato iscritto in Accademia in data 4.1.1988 dove risulta aver sostenuto 43 esami con punteggio finale di 110/110”.
La nota surrichiamata prosegue rilevando che, sebbene per il reato contestato sia stato dichiarato il proscioglimento per intervenuta prescrizione, il Tribunale di Vigevano ha dato atto della insussistenza dei presupposti per pronunciare il proscioglimento sulla scorta di una formula più favorevole, affermando che “dagli atti del processo (...) appare emergere che gli indagati hanno ottenuto all’Estero diplomi universitari attraverso l’Accademia degli studi a distanza di Torre Beretti sul falso presupposto, espressamente dichiarato e falsamente documentato dalla stessa Accademia, che gli studenti avessero frequentato i corsi per il numero di anni richiesto e sostenuto il numero di esami prescritto; dagli atti appare invece in maniera evidente che tutti gli indagati si erano iscritti ai corsi in epoca successiva a quella dichiarata e avevano sostenuto un numero di esami inferiore a quelli dichiarati alle Università straniere”.
Ebbene, nonostante il contributo che la nota suindicata è idonea a recare alla ricostruzione del complessivo apparato motivazionale dell’impugnato provvedimento di diniego, ponendo in evidenza le irregolarità “sostanziali” che inficiano il corso di studi seguito dall’appellante in Polonia (da cui sono stati tratti i crediti formativi che gli hanno consentito l’iscrizione diretta al 4° anno del corso di laurea romeno, all’esito del quale egli ha conseguito il titolo di Medic dentist posto a base dell’istanza di riconoscimento automatico de qua), la parte appellante non ha formulato specifiche censure intese a contestarla in parte qua.
Né assume portata invalidante la deduzione secondo cui l’appellato Ministero della Salute, disconoscendo la validità del corso di studi seguito in Polonia dall’appellante, avrebbe travalicato il perimetro delle sue competenze, invadendo quelle riservate all’omologo Ministero romeno e aventi ad oggetto il riconoscimento dei crediti formativi maturati all’estero, anche alla luce del fatto che il titolo professionale dell’appellante era accompagnato dal certificato di conformità di cui all’allegato VII della direttiva 2005/36/CE.
In primo luogo, infatti, il Ministero appellato non ha esercitato alcun sindacato “sostitutivo” sulle modalità con le quali l’omologa Amministrazione romena ha valutato la validità del corso di studi seguito in Polonia dall’appellante ai fini della sua iscrizione diretta al 4° anno del corso di laurea in Odontoiatria, essendosi limitata a dare atto della sussistenza di gravi irregolarità, tali da inficiare in radice l’idoneità di quel corso di studi a costituire il presupposto per l’acquisizione del titolo di studio oggetto della domanda di riconoscimento.
Quanto invece alla richiamata certificazione di conformità, deve osservarsi che, ai sensi del citato allegato, par. 2, “per facilitare l’applicazione del titolo III, capo III della presente direttiva, gli Stati membri possono prescrivere che i beneficiari che soddisfano le condizioni di formazione richieste presentino, unitamente al loro titolo di formazione, un certificato delle autorità competenti dello Stato membro di origine attestante che tale titolo è effettivamente quello di cui alla presente direttiva”: ebbene, il suddetto certificato attiene solo alla corrispondenza tipologica e formale del titolo da riconoscere a quelli di cui all’allegato V, senza investire anche le modalità del percorso di studi seguito e la loro idoneità a garantire l’acquisizione delle conoscenze e delle competenze di cui all’art. 34 della direttiva (per quanto attiene alla formazione dell’odontoiatra).
Con riferimento invece all’attestato del Ministero della Salute polacco n. MZ-NSO-078-40938-2/MP/14 del 26.3.2014, il quale certifica che “i titoli di studio conseguiti e i titoli accademici assegnati nonché i documenti rilasciati dalla Facoltà di Medicina dell’Università Jagellonica di Cracovia hanno valore legale riconosciuto nella Repubblica di Polonia”, richiamato dalla parte appellante a dimostrazione della validità del titolo di studio acquisito in Polonia, deve osservarsi che esso ha carattere del tutto generale e non è espressamente riferibile al titolo oggetto di contestazione da parte del Ministero appellato, specificamente rappresentato da un certificato rilasciato dalla Scuola Medica per stranieri della Facoltà di Medicina Collegium Medicum dell’Università Jagellonsky di Cracovia.
Infine, ribadito che la parte appellante non ha formulato specifico censure, con il ricorso introduttivo del giudizio, avverso la surriportata motivazione per relationem del provvedimento impugnato, non apporta elementi decisivi a favore della parte appellante (e non solo perché sopravvenuta al provvedimento impugnato), la sentenza n. 196 del 30.1.2017, emessa dal G.I.P. presso il Tribunale di Roma, con la quale è stato pronunciato il proscioglimento di alcuni degli imputati nel procedimento definito dal Tribunale di Vigevano con la già citata sentenza n. 16/2003, i quali, sulla scorta della restituzione dei titoli disposta con quest’ultima, avevano ripresentato domanda di riconoscimento sulla scorta delle sopravvenute disposizioni comunitarie in tema di libertà di stabilimento e riconoscimento automatico dei titoli di studio, di cui alla direttiva 2005/36/CE: basti osservare che la sentenza suindicata si limita ad evidenziare la mancata acquisizione di sufficienti elementi probatori in ordine alla falsità dei titoli conseguiti presso l’Università Jagiellonski e degli esami asseritamente sostenuti, senza escludere la rilevanza amministrativa delle irregolarità riscontrate (e nella precedente sentenza del 2003, richiamata in parte qua dalla nota prot. n. 7417/2015, puntualmente indicate), tanto che, da quest’ultimo punto di vista, essa non manca di sottolineare “l’anomalia di un sistema didattico che prevedeva che i discenti dopo aver frequentato i corsi e le lezioni presso la sede italiana dell’Accademia al termine del percorso didattico ottenessero il rilascio di un diploma presso l’Università polacca, sulla base di un accordo stipulato dalla predetta Accademia con il citato istituto universitario di Cracovia, senza tuttavia una seria garanzia della validità degli esami sostenuti e della preparazione dei discenti, tenuto conto anche del fatto che alcuni dei discenti sarebbero risultati iscritti alla predetta Accademia di Torre Beretti (Pavia) in epoca antecedente al conseguimento del diploma di scuola secondaria, mentre per altri le date degli esami sostenuti sarebbero state antecedenti all’iscrizione all’Accademia”.
L’appello, in conclusione, deve essere respinto e confermata, sebbene con motivazione parzialmente diversa, la sentenza appellata.
L’appellante va condannato alla refusione delle spese di giudizio a favore del Ministero appellato, nella complessiva misura di € 2.000,00.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e per l’effetto conferma, sebbene con diversa motivazione, la sentenza appellata.
Condanna l’appellante alla refusione delle spese di giudizio a favore del Ministero appellato, nella complessiva misura di € 2.000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 settembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Umberto Realfonzo, Consigliere
Giovanni Pescatore, Consigliere
Solveig Cogliani, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Pubblicato il 25/09/2018