#279 Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 gennaio 2015, n. 215

Procedura selettiva di progressione verticale–Norme applicabili

Data Documento: 2015-01-21
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Nell’ambito di una procedura selettiva di progressione verticale, l’ateneo è vincolato al rispetto di quanto previsto specificamente nel bando, costituente lex specialis della procedura stessa, le cui previsioni non possono essere disapplicate, neanche da una regola sopravvenuta (nella specie, le norme del nuovo regolamento di ateneo del 2004), salvo attraverso l’esercizio del potere di autotutela.

Contenuto sentenza
N. 00215/2015 REG.PROV.COLL.
N. 05002/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5002 del 2013, proposto dall'Università degli Studi di Perugia, in persona del Rettore pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, via dei Portoghesi, n.12
contro
Patrizia Bellucci, Giuliana De Sanctis, Angelo Cavargini e Marinella Bartolini, rappresentati e difesi dagli avvocati Goffredo Gobbi, Alarico Mariani Marini e Fabio Amici, con domicilio eletto presso Goffredo Gobbi in Roma, via Maria Cristina n.8 
nei confronti di
Feliciano Fratini 
per la riforma
della sentenza n. 267 del TAR Umbria (Sezione Prima), del 3 maggio 2013, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Patrizia Bellucci, di Giuliana De Santis, di Angelo Cavargini e di Marinella Bartolini;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2014, il Cons. Carlo Mosca e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Garofoli, e Gobbi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Le originarie ricorrenti e attuali appellate partecipavano alla procedura selettiva di progressione verticale bandita dall'Università degli Studi di Perugia, con decreto n. 61 del 30 ottobre 2001, per il passaggio alla categoria EP. All'esito della selezione il cui avviso non prevedeva soglie di punteggio minimo per il superamento della prova orale, veniva predisposta la graduatoria di merito impugnata con ricorso accolto in parte dal TAR Umbria con la sentenza n. 22/2007 che annullava le prove orali, da ripetere seguendo le procedure previste dall’articolo 27 del regolamento d'Ateneo. L'Università rinnovava le operazioni di selezione e nominava una nuova Commissione esaminatrice per la prova orale alla quale partecipavano 14 candidati. Nella circostanza, la detta Commissione determinava, nella misura di 31,50/45, il punteggio minimo per il superamento della prova orale e per l'utile collocazione in graduatoria, sulla base di quanto previsto dall'intervenuto nuovo regolamento di accesso all'impiego presso lo stesso Ateneo, adottato con decreto rettorale n. 1114 del 16 giugno 2004. Risultavano così vincitori della selezione solo otto dei partecipanti. La relativa graduatoria veniva impugnata presso lo stesso TAR Umbria dagli attuali appellati che eccepivano:
a. l'eccesso di potere e la violazione del regolamento di ateneo vigente al momento dell'emanazione del bando, nonchè l'illegittima applicazione del nuovo regolamento adottato nel 2004 che aveva introdotto la soglia di idoneità alla prova orale, ma che non conteneva previsioni che ne sancissero l'immediata applicabilità alle procedure in corso di svolgimento;
b. la violazione dei principi di imparzialità e trasparenza nelle operazioni di selezione, non potendo la Commissione applicare le norme del D.P.R. n. 487/94 che prevedono un punteggio minimo per il superamento della prova orale, ma che si riferiscono a concorsi pubblici e non a selezioni interne per la progressione verticale introdotta una tantum dal CCNL 1998-2001. Ciò in presenza della disciplina di cui al citato decreto n. 61 del 30 ottobre 2001 relativo all'avviso di selezione in questione che, nel disciplinare l'attribuzione dei punteggi per i titoli e il colloquio, ha escluso la necessità di un punteggio minimo per superare la prova orale. Di conseguenza, non risultava possibile ammettere, in presenza di una disposizione difforme, un' eterointegrazione sulla base di una norma intervenuta con il nuovo regolamento;
c. l'Amministrazione avrebbe semmai dovuto annullare l'avviso di selezione, introducendo la previsione del punteggio minimo per tutte le selezioni delle cinque aree interessate alla progressione alla categoria EP e non comunque per una sola di esse, quella investita dalla citata sentenza del TAR Umbria n. 221/2007, riguardante le originarie ricorrenti.
2. Con la sentenza impugnata, il primo giudice ha accolto il ricorso in quanto:
a. l'Amministrazione è vincolata al rispetto del bando di gara che costituisce lex specialis della procedura selettiva le cui prescrizioni, comprese quelle in materia di ammissione dei candidati, di valutazione dei titoli o di svolgimento di esami di concorso e di votazioni risultano intangibili e non possono essere modificate o disapplicate, neppure in ipotesi di ius superveniens, a meno che non sia diversamente disposto dalla norma sopravvenuta e salvo naturalmente l'esercizio del potere di autotutela;
b. la citata pronuncia dello stesso TAR n. 221/2007, nel disporre l'annullamento delle prove orali, non aveva travolto l'avviso di selezione del 2001 e, in particolare, quanto stabilito dall’art. 6 che, nel disciplinare il colloquio, aveva solo previsto che a tale prova fosse attribuito un punteggio massimo di 45 punti;
c. non è possibile sostenere l'applicazione dall'art. 7 del D.P.R. n. 487/94 alla cui stregua il colloquio si intende superato con una votazione di almeno 21/30. Ciò in quanto la citata normativa riguarda l'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni statali e non una selezione concernente, come nella specie, la progressione verticale;
d. l'eterointegrazione del bando opera solamente in caso di lacuna della disciplina procedimentale, ma non anche nel caso in cui la lex specialis preveda una differente regola che, ove considerata illegittima dall'Amministrazione, avrebbe dovuto essere annullata in autotutela o impugnata in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati.
3. Con l'appello in epigrafe, l'Università degli Studi di Perugia ha eccepito, con l'unico articolato motivo di doglianza, il travisamento dei fatti e dei presupposti, l'illogicità manifesta e il contrasto con precedenti determinazioni tra cui la stessa richiamata pronuncia n. 221/2007, secondo cui il bando del 2001 andava automaticamente integrato dalle norme del DPR n.487/94. La parte appellante ha in tal senso sostenuto che la disposizione applicata dalla Commissione, quella di cui all'articolo 7 del predetto DPR, era pienamente vigente al momento dell'indizione della procedura selettiva, anche se non espressamente richiamata dal bando. Ha sostenuto, altresì, che la norma sopravvenuta, cioè l'articolo 27 del nuovo regolamento di Ateneo del 2004, poteva trovare applicazione per le fasi che, all'atto della sua entrata in vigore, non fossero ancora compiute, mentre fosse da escludere per le fasi già espletate. Secondo l’Ateneo non può neppure sostenersi che la citata normativa di cui al DPR n. 487/94 riguardi l'accesso agli impieghi e dunque le assunzioni, mentre la selezione oggetto della controversia attiene ad una progressione verticale, dal momento che, sulla scorta di recenti orientamenti della giurisprudenza, anche nell'ipotesi di un concorso interno per la progressione verticale, qualora lo scopo sia l'accesso alla qualifica superiore, la procedura va assimilata ai concorsi per l'assunzione nel pubblico impiego. Le norme poste dal DPR n. 487/94 sono quindi immediatamente precettive e sono espressione di un principio generale applicabile per il corretto espletamento di ogni tipologia di concorso, a prescindere dalla necessità di un espresso richiamo nel regolamento interno e nella lex specialis. Peraltro, la previsione contenuta nel bando del 2001 del punteggio massimo attribuibile dalla Commissione esaminatrice non costituisce una regola di valutazione diversa rispetto alla previsione di un punteggio minimo e conseguentemente il bando può essere oggetto di eterointegrazione automatica. Nè, infine, secondo la parte appellante, vi è stata alcuna illegittima alterazione del punteggio richiesto in via generale dall'art. 7 del DPR n. 487/94.
4. Con memoria del 31 luglio 2013, la parte appellata ha replicato all'articolato motivo dedotto in appello, evidenziando che:
a. la sentenza del TAR Umbria n. 221/2007 non ha sancito la diretta applicabilità del D.P.R. n. 487/94 alla selezione interna in questione, ma ha stabilito che lo svolgimento della prova orale aveva violato l'art. 27 del regolamento di Ateneo del 1999 e quindi andava ripetuta, rispettando le procedure ivi previste;
b. l' Avviso di selezione del 2001, non poteva essere disapplicato in ragione di una norma sopravvenuta, salva la possibilità di esercizio del potere di autotutela da parte dell'Amministrazione, la quale però non ha mai modificato le prescrizioni del citato Avviso e ha peraltro rinnovato le sole prove relative ai 13 posti dell'area amministrativo-contabile, introducendo il limite di punteggio per superare l'orale, ma senza intervenire sulle prove delle altre 4 aree e dei relativi 32 posti, pure bandite con lo stesso Avviso e le cui procedure selettive non sono state rinnovate, né sottoposte a provvedimenti di autotutela, con vincitori che le hanno superate senza aver riportato un punteggio minimo all'orale;
c. le procedure selettive interne per titoli e colloquio di un ateneo non costituiscono né un concorso pubblico per l'assunzione di esterni, né un concorso pubblico per esami a cui automaticamente applicare le disposizioni del DPR n. 487/94 che regola solo i concorsi esterni per esami banditi dallo Stato. In ogni caso, un’eterointegrazione automatica potrebbe operare soltanto nell’ipotesi di eventuali lacune del bando e non quando, come nella specie, lo stesso bando preveda una differente regola e nel disciplinare l'attribuzione dei punteggi, escluda la previsione di quelli minimi per superare la prova orale e preveda che il punteggio complessivo sia costituito dalla somma dei punteggi attribuiti ai titoli e al colloquio.
5. Con memoria del 4 marzo 2014, l’attuale parte appellata ha ribadito, in particolare, la doglianza relativa alla predetta illegittima modifica operata dalla Commissione esaminatrice dopo aver conosciuto i titoli di ciascun concorrente, circostanza non contestata in appello.
In data 30 settembre 2014, è pervenuta poi la dichiarazione di cessato interesse al ricorso originario da parte delle appellate Patrizia Bellucci e Giuliana De Santis, a seguito della sottoscrizione con l'Università di Perugia di un atto di transazione, successivamente acquisito agli atti, che riconosce il loro inquadramento nella categoria EP2 con decorrenza a far data del relativo provvedimento. E’ stato per contro precisato da parte degli altri due appellati Angelo Cavargini e Marinella Bartolini, da tempo in pensione, che è rimasto invariato il loro interesse alla decisione, insistendo per il rigetto dell'appello e riportandosi a quanto già dedotto nei precedenti scritti difensivi.
DIRITTO
Preliminarmente, alla luce della dichiarazione di cessato interesse alla decisione da parte delle appellanti Patrizia Bellucci e Giuliana De Santis, va dichiarata, relativamente a queste ultime, ai sensi dell'articolo 35, comma 1, lett. c) del codice del processo amministrativo, l'improcedibilità del gravame originario.
Relativamente, poi, agli appellanti Angelo Cavargini e Marinella Bartolini, l'appello risulta infondato. Questo Collegio non ritiene, infatti, che la sentenza impugnata sia viziata, né da travisamento dei fatti, né da illogicità manifesta, né contrastante con il precedente giudicato dello stesso Tribunale amministrativo.
Le motivazioni della sentenza impugnata consentono, infatti, di cogliere chiaramente l'iter logico-giuridico seguito dal giudice di primo grado per pervenire alla sua decisione di cui vanno condivise
le argomentazioni convincenti che risultano ben articolate e incisive.
Correttamente, il primo giudice ha evidenziato che la precedente sentenza n. 221/2007, nel disporre l'annullamento delle prove orali in quanto svolte senza previa formalizzazione dei quesiti, non ha travolto l'Avviso di selezione in questione e, in particolare l'articolo 6 di esso che, nel disciplinare il colloquio, ha previsto solamente che a tale prova orale fosse attribuito un punteggio massimo pari a 45 punti. Il rispetto di tale espressa previsione non poteva quindi essere superato da un'illegittima applicazione del nuovo regolamento di Ateneo del 2004 che, diversamente da quello vigente all'atto di emanazione del citato Avviso, ha previsto una soglia di un punteggio minimo per il superamento della prova orale.
La vigenza del DPR n. 487/94 all’atto dell'emanazione dell'Avviso di cui al decreto n. 162 del 30 ottobre 2001 non implica infatti che alla fattispecie in questione fosse applicabile quanto previsto dal DPR in materia di soglia minima di idoneità, dal momento che, come incisivamente affermato dal giudice di prime cure, il suddetto DPR concerne l'eccesso agli impieghi nelle pubbliche Amministrazioni Statali e quindi i concorsi per le relative assunzioni, mentre la selezione oggetto di controversia riguarda una progressione verticale interna all'Ateneo.
A parte ciò, l'eterointegrazione di un bando può operare nell’ipotesi di lacuna della disciplina procedimentale e non anche quando la lex specialis preveda una differente regola, quella nel caso di specie di stabilire solo un punteggio massimo per la prova, che l'Amministrazione avrebbe potuto soltanto in autotutela annullare.
In ogni caso, l'Amministrazione era vincolata al rispetto di quanto previsto specificamente nell'Avviso, le cui prescrizioni ,come quelle di qualunque altro bando costituente lex specialis della procedura selettiva, non possono essere disapplicate, neanche da una regola sopravvenuta (nella specie, le norme del nuovo regolamento di Ateneo del 2004 che ha introdotto la soglia minima di idoneità), salvo, come ha del resto puntualmente affermato il giudice di primo grado, attraverso l'esercizio del potere di autotutela.
La selezione in questione doveva quindi necessariamente essere disciplinata dalle norme vigenti al momento dell'indizione della procedura e non potevano conseguentemente essere applicate alla stessa selezione norme sopravvenute, per le quali non risultava esistere alcun rinvio esplicito nella lex specialis la quale ha inteso disciplinare espressamente l'attribuzione dei punteggi con una differente previsione.
Questo Collegio deve peraltro osservare come, diversamente opinando, risulterebbe perlomeno singolare il comportamento tenuto dall'Amministrazione, la quale ha introdotto il limite di punteggio per la prova orale soltanto per la selezione relativa ai 13 posti dell'area amministrativo-contabile e non è intervenuta analogamente per le altre quattro aree, la cui selezione era stata bandita con lo stesso Avviso del 2001 e le cui procedure selettive non sono state rinnovate né sottoposte ad autotutela, salvaguardando i vincitori selezionati che hanno superato le prove senza avere riportato alcun punteggio minimo alla prova orale.
.Ciò posto, l'unico articolato motivo di appello è infondato.
In conclusione, l'appello, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), del c.p.a., va dichiarato improcedibile con riferimento alle appellate Patrizia Bellucci e Giuliana De Santis e va dichiarato infondato e perciò respinto, relativamente agli appellati Angelo Cavargini e Marinella Bartolini.
La condanna alle spese del presente grado di giudizio segue la regola della soccombenza, e le spese sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe (ricorso n. 5002 del 2013) lo respinge con riferimento agli appellati Angelo Cavargini e Marinella Bartolini; con riferimento alle appellate Patrizia Bellucci e Giuliana De Santis, dichiara improcedibile il ricorso originario e conseguentemente annulla senza rinvio in parte qua la sentenza di primo grado per sopraggiunto difetto di interesse dichiarato dalle medesime appellate.
Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di giudizio, liquidandole in euro duemilacinquecento (2.500,00), in favore di ciascuno degli appellati Angelo Cavargini e Marinella Bartolini; mentre compensa le spese del doppio grado tra le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 21 ottobre 2014, con l'intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Carlo Mosca, Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/01/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)