#3396 Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 marzo 2018, n. 1794

Governance-Accordi tra atenei-Procedura

Data Documento: 2018-03-20
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

[X] L’art. 15 della legge n. 241 del 1990 prevede che “le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune”.
L’art. 6, comma 11, della legge 30 dicembre 2010 n. 240, dispone, tra l’altro, che: a) “i professori e i ricercatori a tempo pieno possono svolgere attività didattica e di ricerca anche presso un altro ateneo, sulla base di una convenzione tra i due atenei finalizzata al conseguimento di obiettivi di comune interesse”; b) la convenzione stabilisce altresì, con l’accordo dell’interessato, le modalità di ripartizione tra i due atenei dell’impegno annuo dell’interessato (…)”; c) “per un impegno complessivamente non superiore a cinque anni l’impegno può essere totalmente svolto presso il secondo ateneo, che provvedere alla corresponsione degli oneri stipendiali».
Sul piano della natura della convenzione, si è in presenza di un accordo tra enti pubblici di rilevanza organizzativa finalizzata a perseguire interessi pubblici. Tale convenzione non è interamente assimilabile al modello generale di accordi previsto dall’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto presenta taluni elementi di specialità connessi, tra l’altro, al suo particolare “oggetto” che coinvolge direttamente i privati destinatari dell’accordo stesso e cioè gli insegnanti trasferiti:
sul piano della formazione della convenzione,infatti,  parti di essa sono gli enti pubblici ma i privati, proprio per la loro peculiare posizione, devono manifestare il proprio assenso ai fini della produzione di effetti della convenzione stessa. Alla luce di quanto chiarito, è prevista sia la possibilità di risoluzione unilaterale delle convenzioni da parte delle singole Università sia la possibilità di revoca del consenso da parte del docente con incidenza risolutoria automatica sulla convenzione stessa. Tuttavia, se tale decisione è assunta dall’ateneo ciò avviene mediante un atto che deve essere qualificato come provvedimento unilaterale di revoca per sopravvenienze adottato all’esito di un procedimento amministrativo, che sortisce effetti diretti sull’attività che i docenti stanno svolgendo in attuazione della convenzione stessa.
E’, pertanto, necessario rispettare le regole generali, poste dalla legge n. 241 del 1990, che presiedono allo svolgimento di tale attività, con conseguente necessità di assicurare, ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, la partecipazione procedimentale dei docenti stessi.
**Governance-Competenze Consiglio di amministrazione e Senato accademico** L’art. 2,  legge 30 dicembre 2010, n. 240,  prevede che gli organi delle Università sono, tra gli altri, il consiglio di amministrazione e il senato accademico. La stessa norma dispone che a quest’ultimo è attribuita la competenza a formulare proposte e pareri obbligatori in materia di didattica, di ricerca e di servizi agli studenti.
L’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, al primo comma, dispone che «la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria».
Nella materia in esame, pertanto, al consiglio di amministrazione è attribuita la funzione decisoria, al senato accademico è attribuita la funzione consultiva, che si esercita mediante l’adozione di un parere obbligatorio ma non vincolante.
Di conseguenza, il consiglio, nell’adottare la determinazione di sua competenza, avrebbe dovuto tenere conto della posizione espressa dal senato accademico. E’ sì vero che non è stato adottato un atto formale conclusivo per il mancato raggiungimento del necessario quorum deliberativo in ragione del numero degli astenuti ma è altrettanto vero che sarebbe stato necessario tenere conto delle posizioni sfavorevoli espresse dai singoli componenti e più in generale della stessa circostanza che ha condotto al non raggiungimento del quorum richiesto per assumere la deliberazione programmata.

Contenuto sentenza
N. 01794/2018 REG.PROV.COLL.
N. 10065/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10065 del 2016, proposto da:
Università degli Studi di Udine, in persona del legale rappresentante i, rappresentato e difeso dagli avvocati Vittorio Domenichelli, Luigi Manzi, con domicilio eletto presso lo studio Luigi Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
contro
Stefano Zagnoni, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Carullo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Adriano Giuffrè in Roma, via De Gracchi, 39;
nei confronti di
Università degli Studi di Ferrara, Paola Sonia Gennaro non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza 12 dicembre 2016, n. 554, del Tribunale amministrativo per il Friuli Venezia Giulia, Sezione I.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio di Stefano Zagnoni;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 febbraio 2018 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti gli avvocati Manzi, Bigolaro per delega di Domenichelli, e Belli per delega di Carullo.
FATTO
1.− L’Università di Udine il 17 maggio 2012 ha stipulato due convenzioni con l’Università di Ferrara per il conseguimento di obiettivi di interesse comune, al fine di ovviare alla scarsità di docenti nel settore di “Composizione architettonica”: la prima convenzione ha coinvolto Stefano Zagnoni, odierno appellato, professore associato confermato nel settore di “Storia dell’architettura” (ICAR 18) presso l’Università di Udine, perché svolgesse il suo incarico presso l’Università di Ferrara; la seconda convenzione ha coinvolto Paola Sonia Gennaro, professoressa associata nel settore di “Composizione architettonica” (ICAR 14) presso l’Università di Ferrara, perché svolgesse attività di ricerca presso l’Università di Udine.
Quest’ultima convenzione prevedeva, in particolare, che il professor Zagnoni potesse svolgere interamente la propria attività a Ferrara insegnando “Storia dell’architettura e dell’urbanistica” nel corso di laurea in Architettura e “Storia del design e prodotto industriale” nel corso di laurea di Storia del design e prodotto industriale per un totale di 120 ore frontali.
Il Consiglio di Dipartimento di Ingegneria Civile e Architettura dell’Università di Udine, il 14 aprile 2015, a seguito di valutazioni sull’organizzazione delle risorse umane del dipartimento in relazione alle esigenze didattiche nei settori concorsuali di “Progettazione architettonica” e “Storia dell’architettura”, ha proposto la risoluzione delle convenzioni, ma il senato accademico non ha raggiunto il quorum deliberativo.
Il consiglio di amministrazione dell’Università di Udine il 28 aprile 2015, con delibere 14 aprile e 24 aprile 2015, ha risolto le convenzioni con l’Università di Ferrara a decorrere dall’anno 2015-2016 per «sopravvenute esigenze didattiche».
2.− Il prof. Zagnoni ha proposto ricorso al Tribunale amministrativo per il Friuli Venezia Giulia, chiedendo l’annullamento delle suddette delibere.
3.− Il Tribunale amministrativo, con sentenza 12 dicembre 2016, n. 554, ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati.
4.− L’Università di Udine ha proposto appello chiedendo la riforma della sentenza di primo grado, previa sospensione della sua efficacia.
4.1.− Si è costituito in giudizio il prof. Zagoni, chiedendo il rigetto dell’appello.
5.− Il Consiglio di Stato, con ordinanza 27 gennaio 2017, n. 307, ha accolto l’istanza cautelare, sospendendo l’efficacia della sentenza impugnata.
6.− La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 15 febbraio 2018.
DIRITTO
1.− La questione posta all’esame della Sezione attiene alla legittimità dell’atto di risoluzione di una convenzione stipulata tra le Università di Udine e Ferrara, che prevedeva l’impiego reciproco di docenti appartenenti alle due Università per sopperire ad esigenze didattiche della prima.
2.− L’appello, all’esito di una valutazione più approfondita propria della fase del merito, deve ritenersi non fondato.
3.− Con un primo motivo l’Università di Udine ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che l’Università avrebbe dovuto «notiziare formalmente la professoressa Gennaro della volontà di risolvere la convenzione» dal momento che «oggetto della convenzione era lo svolgimento da parte della professoressa Gennaro di attività didattica e di ricerca presso l’Università di Udine anziché presso quella di appartenenza» (Ferrara). In particolare, l’appellante ha rilevato che, venendo in rilievo un accordo tra amministrazioni, le posizioni dei professori trasferiti in attuazione di tale accordo non potrebbero avere rilevanza, con conseguente non necessità di assicurare la partecipazione al procedimento amministrativo.
Il motivo non è fondato.
L’art. 15 della legge n. 241 del 1990 prevede che: «le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune».
L’art. 6, comma 11, della legge 30 dicembre 2010 n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario) dispone, tra l’altro, che: i) «i professori e i ricercatori a tempo pieno possono svolgere attività didattica e di ricerca anche presso un altro ateneo, sulla base di una convenzione tra i due atenei finalizzata al conseguimento di obiettivi di comune interesse»; ii) «la convenzione stabilisce altresì, con l’accordo dell’interessato, le modalità di ripartizione tra i due atenei dell’impegno annuo dell’interessato (…)»; iii) «per un impegno complessivamente non superiore a cinque anni l’impegno può essere totalmente svolto presso il secondo ateneo, che provvedere alla corresponsione degli oneri stipendiali».
L’art.1 del decreto ministeriale 26 aprile 2011, n. 167 prevede che: i) «per il perseguimento di finalità di interesse comune le università possono stipulare convenzioni per consentire ai professori e ricercatori a tempo pieno di svolgere attività didattica e di ricerca presso altro ateneo stabilendo le modalità di ripartizione dei relativi oneri» (primo comma); ii) «le convenzioni hanno durata minima di un anno e sono rinnovabili fino ad massimo di cinque anni consecutivi in relazione al medesimo professore ricercatore» (secondo comma); iii) «le convenzioni possono essere risolte unilateralmente da ciascuna Università firmatarie per sopravvenute esigenze didattiche o scientifiche» (comma 4); iv) «le convenzioni si intendono automaticamente risolte nel caso di revoca da parte del professore o ricercatore interessato del proprio accordo a svolgere attività didattica e di ricerca presso l’ateneo diverso da quello di appartenenza (…)».
L’art. 7 della legge n.241 del 1990 dispone, tra l’altro, che: «ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’art. 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbano intervenirvi».
Il successivo art. 8 prevede che nella comunicazione dell’avvio del procedimento l’amministrazione deve indicare, tra l’altro: «a) l’amministrazione competente; b) l’oggetto del procedimento promosso; c) l’ufficio e la persona responsabile del procedimento».
Dall’analisi complessiva delle norme riportate risulta necessario assicurare la partecipazione procedimentale dei docenti per le seguenti ragioni.
Sul piano della natura della convenzione, si è in presenza di un accordo tra enti pubblici di rilevanza organizzativa finalizzata a perseguire interessi pubblici. Tale convenzione non è interamente assimilabile al modello generale di accordi previsto dall’art. 15 della legge n. 241 del 1990, in quanto presenta taluni elementi di specialità connessi, tra l’altro, al suo particolare “oggetto” che coinvolge direttamente i privati destinatari dell’accordo stesso e cioè gli insegnanti trasferiti.
Sul piano della formazione della convenzione, parti di essa sono gli enti pubblici ma i privati, proprio per la loro peculiare posizione, devono manifestare il proprio assenso ai fini della produzione di effetti della convenzione stessa.
Sul piano della esecuzione della convezione, che rileva in questa sede, è prevista sia la possibilità di risoluzione unilaterale delle convenzioni da parte delle singole Università sia la possibilità di revoca del consenso da parte del docente con incidenza risolutoria automatica sulla convenzione stessa.
Tutte le parti, sia pure con atti di natura diversa, possono decidere di interrompere il rapporto in corso.
Se tale decisione è assunta dall’Università ciò avviene mediante un atto che deve essere qualificato come provvedimento unilaterale di revoca per sopravvenienze adottato all’esito di un procedimento amministrativo, che sortisce effetti diretti sull’attività che i docenti stanno svolgendo in attuazione della convenzione stessa.
E’, pertanto, necessario rispettare le regole generali, poste dalla legge n. 241 del 1990, che presiedono allo svolgimento di tale attività, con conseguente necessità di assicurare, ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, la partecipazione procedimentale dei docenti stessi.
Le amministrazioni coinvolte avevano, pertanto, l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento in modo da consentire al prof. Zagnoni di dare il proprio contributo nella definizione dell’assetto di interessi contenuto nell’accordo in esame.
Né può ritenersi, come sostenuto dall’appellante, non necessaria tale comunicazione in quanto: i) la parte ha comunque avuto conoscenza del procedimento; ii) esistevano ragioni di urgenza dipendenti dall’esigenza di rispettare i termini previsti dalla convenzione; iii) la partecipazione sarebbe stata irrilevante ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990.
In relazione al primo profilo, non può considerarsi sufficiente il semplice invio di una e-maiil, in data 15 aprile 2015, con la quale il prof. Zagnoni si è limitato a chiedere conferma di una notizia informalmente assunta e copia della delibera del consiglio di amministrazione, che fu resa disponibile solo il successivo 20 maggio, quando il procedimento si era sostanzialmente concluso. La comunicazione del procedimento deve avere un contenuto completo ai sensi del riportato art. 8 della legge n. 241 e non è sufficiente una conoscenza generica perché possa dirsi raggiunto il risultato della garanzia partecipativa. Allo stesso modo non è sufficiente la lettura, nel corso della riunione del consiglio di amministrazione, di una nota del prof. Zagnoni letta dal prof. Fabbro, in ragione della genericità della deduzione difensiva contenuta nell’atto di appello alla luce del livello di conoscenza che deve essere raggiunto ai fini del giudizio di equipollenza rispetto all’obbligo formale di comunicazione.
In relazione al secondo profilo, l’urgenza che giustifica la deroga all’obbligo di comunicazione deve essere oggettiva e risultare dalla natura del procedimento stesso e non anche dall’esigenza di rispettare termini che le stesse amministrazioni si sono date per l’esercizio di taluni poteri, atteso che, in questo caso, una adeguata programmazione delle proprie attività amministrative avrebbe consentito di assicurare la necessaria partecipazione procedimentale.
In relazione al terzo profilo, deve rilevarsi come sia proprio la discrezionalità che connota gli atti in esame attinente al merito delle scelte amministrative a dimostrare come la partecipazione procedimentale possa, in questi casi, offrire alle amministrazioni contributi conoscitivi rilevanti al fine di potere pervenire a valutazioni anche di opportunità diverse da quelle in concreto adottate.
4.− Con un secondo motivo l’Università di Udine ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte cui si è ritenuto che il consiglio di amministrazione dell’Università avrebbe dovuto dare conto nella motivazione del parere sfavorevole del senato accademico. In particolare, si è sottolineato come il parere del Senato, contrariamente a quanto affermato dal primo giudice, non possa qualificarsi come sfavorevole, in quanto non si è raggiunto il quorum deliberativo.
Il motivo non è fondato.
L’art. 2 della legge n. 240 del 2010 prevede che gli organi delle Università sono, tra gli altri, il consiglio di amministrazione e il senato accademico. La stessa norma dispone che a quest’ultimo è attribuita la competenza a formulare proposte e pareri obbligatori in materia di didattica, di ricerca e di servizi agli studenti.
L’art. 3 della legge 241 del 1990 al primo comma dispone che «la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria».
Nella materia in esame, pertanto, al consiglio di amministrazione è attribuita la funzione decisoria, al senato accademico è attribuita la funzione consultiva, che si esercita mediante l’adozione di un parere obbligatorio ma non vincolante (art. 10 dello statuto dell’Università).
Il consiglio, nell’adottare la determinazione di sua competenza, avrebbe dovuto tenere conto della posizione espressa dal senato accademico. E’ sì vero che non è stato adottato un atto formale conclusivo per il mancato raggiungimento del necessario quorum deliberativo in ragione del numero degli astenuti ma è altrettanto vero che sarebbe stato necessario tenere conto delle posizioni sfavorevoli espresse dai singoli componenti e più in generale della stessa circostanza che ha condotto al non raggiungimento del quorum richiesto per assumere la deliberazione programmata.
5.− Il rigetto dei suddetti motivi rende non necessario pronunciarsi anche sulla censura volta a dimostrare la sussistenza di reali sopravvenute esigenze didattiche, atteso che, in ogni caso, le stesse avrebbero dovuto, per i motivi esposti, essere valutate nell’ambito di un contraddittorio procedimentale, che, nella specie, è mancato.
6.− La novità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
a) rigetta l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe;
b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore
Francesco Mele, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere
Pubblicato il 20/03/2018