#3375 Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 marzo 2018, n. 1777

Abilitazione scientifica nazionale-Natura giuridica circolare

Data Documento: 2018-03-20
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

La circolare costituisce mero atto normativo interno, nella specie specificamente indirizzato alle commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale «nominate in esecuzione di provvedimenti giurisdizionali», e non già fonte normativa a diretta rilevanza esterna integrativa dell’ordinamento giuridico generale, con conseguente non impugnabilità autonoma se non unitamente all’eventuale provvedimento di attuazione lesivo della posizione del soggetto destinatario;
 

Contenuto sentenza
N. 01777/2018 REG.PROV.COLL.
N. 02570/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2570 del 2017, proposto da:
Borgia Fiammetta, rappresentata e difesa dall’avvocato Avilio Presutti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Piazza di San Salvatore in Lauro, n. 10;
contro
Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato con domicilio legale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti di
Atteritano Andrea e Orlandi Maurizio, non costituiti in giudizio nel presente grado;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA, SEZIONE III BIS, n. 3721/2017, resa tra le parti e concernente: abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di II° fascia per il settore concorsuale 12/E1 - Diritto internazionale e dell’Unione europea, tornata 2012 - estensione del giudicato di annullamento di disposizione regolamentare;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero appellato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2017, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, l’avvocato Presutti e l’avvocato dello Stato Saulino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il T.a.r. per il Lazio, con la sentenza in epigrafe, respingeva il ricorso n. 5013 del 2016, con il quale l’odierna appellante Borgia Fiammetta – in qualità di partecipante alla procedura di abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di II° fascia per il settore concorsuale 12/E1 - Diritto internazionale e dell’Unione europea (tornata 2012), non superata con esito positivo per il mancato raggiungimento del prescritto quorum di quattro quinti dei componenti della commissione giudicatrice previsto dall’art. 8, comma 5, d.P.R. 14 settembre 2011, n. 222 (infatti, tre dei cinque componenti della commissione di valutazione avevano espresso giudizi di piena maturità scientifica in relazione alle opere e titoli presentati dalla ricorrente, mentre gli altri due avevano formulato un giudizio individuale finale negativo) – aveva chiesto l’estensione del giudicato erga omnes scaturente dalla sentenza n. 12407 del 3 novembre 2015 del T.a.r. per il Lazio (e da altre successive, tra cui la sentenza n. 13121 del 20 novembre 2015 confermata da questa Sezione con la sentenza n. 470 del 5 febbraio 2016), con la quale la citata disposizione regolamentare era stata annullata, assumendo che l’Amministrazione avrebbe dovuto riesaminare la posizione di tutti i candidati e ritenere idonei coloro che avessero riportato la maggioranza assoluta (tre su cinque) dei voti favorevoli. La ricorrente, in particolare, aveva impugnato la circolare M.i.u.r. n. 0001844 dell’11 febbraio 2016, nella parte in cui vi era stato stabilito che l’efficacia erga omnes ed ex tunc dell’annullamento giudiziale dovesse operare «con esclusione dei provvedimenti emessi antecedentemente all’annullamento de quo nei confronti dei candidati che non abbiano tempestivamente proposto ricorso» (mentre, con riguardo ai rapporti non ancora esauriti, le commissioni erano state invitate «a volersi conformare al principio generale della maggioranza dei tre voti favorevoli su cinque per il conferimento dell’Abilitazione»).
Il T.a.r. adìto fondava la statuizione reiettiva sul centrale rilievo che, a fronte della mancata tempestiva impugnazione degli atti della procedura abilitativa da parte della ricorrente, si era in presenza di un rapporto esaurito, con la conseguenza che l’invocato giudicato di annullamento della disposizione regolamentare non era idonea a travolgere ex tunc gli atti della procedura, ormai inoppugnabili in mancanza di una tempestiva impugnazione del provvedimento finale lesivo.
2. Avverso tale sentenza interponeva appello l’originaria ricorrente, deducendo i seguenti motivi:
a) l’omessa pronuncia sul primo motivo del ricorso di primo grado, per cui doveva ritenersi illegittima la reiterazione, per di più con una mera circolare, della disposizione regolamentare di cui all’art. 8, comma 5, d.P.R. n. 222/2011, già espunta dall’ordinamento in forza di sentenze passate in giudicato, mentre avrebbe dovuto essere disposto il riesame per tutti i partecipanti alla procedura di abilitazione scientifica nazionale che da quella norma regolamentare erano stati lesi;
b) l’omessa pronuncia sul profilo di censura dedotto nell’ambito del secondo motivo del ricorso di primo grado, per cui doveva ritenersi illogico e incongruo il discrimine assunto dall’Amministrazione nella citata circolare in sede di individuazione della platea dei beneficiari del giudicato di annullamento, poiché «disporre […] che la riedizione del potere avvenga nei confronti di tutti coloro che avessero impugnato l’esito della valutazione senza verificare se la relativa impugnazione avesse riguardato anche la legittimità dell’art. 8 del regolamento e non soltanto la congruità del giudizio, significa disporre il riesame in via di autotutela nei confronti di soggetti che si trovano in posizione esattamente identica a quella della odierna ricorrente» (v. così, testualmente, il riproposto profilo di censura di cui al punto II.4. del ricorso introduttivo di primo grado);
c) l’omessa pronuncia sulla censura della «palese ingiustizia della non estensione del giudicato (che, in parte qua, è un rigetto di autotutela), perché produce il risultato che la mappa dei docenti universitari assomigli alla pelle di un leopardo (dove le macchie nere sono rappresentate da quei soggetti che per rispetto dell’Accademia, a suo tempo non osarono interporre ricorso contro la disciplina di selezione)» (v. così, testualmente, al punto II.2. del ricorso in appello);
d) l’erronea applicazione dei principi in materia di efficacia caducante dell’annullamento dell’atto regolamentare presupposto, avendo il T.a.r. erroneamente affermato che l’annullamento del regolamento produrrebbe sempre e solo effetti vizianti (con conseguente necessità di impugnare tempestivamente gli atti a valle), mentre aveva omesso di indagare in concreto, se l’atto a valle costituisse conseguenza immediata e ineludibile del regolamento, con conseguente effetto caducante automatico senza necessità di specifica impugnazione, nel qual caso avrebbe dovuto giungere alla conclusione che – non costituendo il giudizio di non idoneità espresso dalla commissione il frutto di una attività discrezionale applicativa della regola generale annullata, bensì il frutto della diretta e immediata applicazione di detta regola – l’annullamento della disposizione regolamentare sprigionava efficacia caducante su tutti i giudizi collegiali di non idoneità basati sull’applicazione della regola del mancato raggiungimento del quorum qualificato prevista dall’annullata disposizione regolamentare.
L’appellante chiedeva pertanto, in accoglimento dell’appello e in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado.
3. L’Amministrazione appellata si costituiva in giudizio con comparsa di stile, resistendo.
4. All’udienza pubblica del 16 novembre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
7. Premesso che la censura di omessa pronuncia, dedotta con i primi tre motivi d’appello, non comporta l’annullamento dell’impugnata sentenza con rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm., bensì il potere/dovere del giudice d’appello di decidere le questioni ritualmente introdotte in primo grado, non affrontate nell’impugnata sentenza e devolute in secondo grado con l’atto d’impugnazione, si osserva che nel caso di specie il T.a.r. effettivamente, in violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., non ha affrontato le censure dedotte in primo grado avverso al circolare M.i.u.r. n. 0001844 dell’11 febbraio 2016, sicché, per quanto innanzi detto, occorre esaminarle nella presente sede.
I relativi profili di censura, tra di loro connessi e da esaminare congiuntamente, sono, tuttavia, inammissibili e, comunque, infondati nel merito, in quanto:
- la circolare costituisce mero atto normativo interno, nella specie specificamente indirizzato alle commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale «nominate in esecuzione di provvedimenti giurisdizionali», e non già fonte normativa a diretta rilevanza esterna integrativa dell’ordinamento giuridico generale, con conseguente non impugnabilità autonoma se non unitamente all’eventuale provvedimento di attuazione lesivo della posizione del soggetto destinatario;
- nella specie, l’odierna appellante ha, bensì, presentato (in data 29 marzo 2016) al M.i.u.r. «istanza di riesame in autotutela con contestuale istanza di estensione del giudicato», ma non risulta che sia stato adottato un eventuale atto di diniego basato sulla menzionata circolare, con conseguente inammissibilità dell’impugnazione di quest’ultima;
- in ogni caso, la circolare ha fatto corretta applicazione del principio per cui l’efficacia erga omnes ed ex tunc del giudicato di annullamento di un atto regolamentare a contenuto generale e inscindibile trova un suo limite nei rapporti esauriti, non essendo idoneo a incidere sugli effetti irreversibili già prodottisi, poiché la retroattività degli effetti del giudicato di annullamento di una norma regolamentare incontra un limite negli effetti che la stessa, ancorché successivamente rimossa dall’ordinamento, abbia irrevocabilmente prodotto qualora resi intangibili dall’esaurimento dello specifico rapporto giuridico disciplinato dalla norma espunta dall’ordinamento giuridico, per intervenuta decadenza o mancata impugnazione del provvedimento attuativo della disposizione regolamentare annullata.
8. Le considerazioni da ultimo svolte valgono anche a respingere il quarto motivo d’appello, di cui sopra sub 2.d), con le seguenti precisazioni:
- nel rapporto tra disposizione regolamentare illegittima e provvedimento attuativo non è ravvisabile quel rapporto di presupposizione necessaria cui va ricondotta la figura della invalidità derivata con effetto caducante (e non viziante) sull’atto a valle (che, cioè, si sprigiona a prescindere dall’impugnazione di quest’ultimo), trattandosi invero non già di una relazione di presupposizione in senso tecnico-procedimentale – ravvisabile nelle sole ipotesi in cui gli atti appartengano ad una medesima fattispecie procedimentale, o in cui l’atto precedente sia presupposto unico e indefettibile dell’atto successivo nel senso di costituirne un presupposto di esistenza –, bensì di una mera relazione di presupposizione logico-giuridica tra norma regolamentare, generale e astratta, e atto amministrativo di cui la prima costituisce parametro di legittimità e la cui invalidità si riflette dunque, secondo il fenomeno dell’invalidità derivata, sull’atto amministrativo a valle determinandone un vizio di annullabilità rimovibile solo con un’impugnazione da proporre entro il termine di decadenza (oppure, eventualmente, in via di autotutela);
- sotto altro profilo, il venir meno della norma regolamentare per effetto di un giudicato di annullamento comporta la sua inapplicabilità alle fattispecie concrete giuridicamente rilevanti, sussumibili nel relativo ambito applicativo, il che presuppone che il relativo rapporto (da intendersi in senso lato) oggetto della disciplina regolamentare illegittima non sia ancora ‘chiuso in modo irretrattabile’ o ‘esaurito’ (ad es., per intervenuta decadenza o prescrizione, per precedente definizione con efficacia di giudicato, ecc.), ma sia ancora ‘pendente’;
- la questione dell’eventuale estensione degli effetti del giudicato a soggetti terzi titolari di rapporti esauriti è, invece, in linea generale e salvo eventuali espressi e specifici divieti di legge, rimessa alla determinazione discrezionale dell’Amministrazione nell’esercizio degli ordinari poteri di autotutela (anche su impulso del soggetto interessato), la quale, a sua volta, diviene giustiziabile secondo i generali parametri del sindacato di legittimità, ivi compresi tutti gli elementi sintomatici del vizio di eccesso di potere (ma, come già esposto sopra sub 7., nel caso di specie manca un determinazione amministrativa concreta in relazione alla posizione dell’odierna appellante).
9. Per le esposte ragioni, di natura assorbente, s’impone la conferma dell’impugnata sentenza.
10. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del presente grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 2570 del 2017), lo respinge nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza; dichiara le spese del presente grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2017, con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore
Francesco Mele, Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
 Pubblicato il 20/03/2018