#3150 Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 febbraio 2018, n. 1083

Abilitazione scientifica nazionale–Obbligo di motivazione del diniego

Data Documento: 2018-02-20
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le c.d. ‘mediane’ per il settore di appartenenza, ma sulla base di un motivato giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione a candidati che, pur non avendo superato le ‘mediane’ prescritte, siano stati valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
Di conseguenza, a fronte del superamento di tre ‘mediane’, la commissione deve indicare in maniera analitica e rigorosa i motivi per i quali l’interessato non può conseguire l’abilitazione a professore. In particolare, si è precisato che la commissione deve motivare analiticamente (in modo rafforzato, proprio per il constatato superamento delle tre ‘mediane’) la valutazione del candidato, che già di per sé deve essere stata condotta in modo analitico (v., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 3 ottobre 2017, n. 4596; Id., 19 gennaio 2017, n. 226; Id., 26 maggio 2015, n. 2665).

Contenuto sentenza
N. 01083/2018 REG.PROV.COLL.
N. 07389/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7389 del 2016, proposto da: 
Santinelli Alfredo, rappresentato e difeso dagli avvocati Daniele Granara e Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Largo Messico, n. 7; 
contro
Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio legale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; 
Commissione giudicatrice, non costituita in giudizio; 
nei confronti di
Santini Donatella, non costituita in giudizio; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA, SEZIONE III, n. 8708/2016, resa tra le parti e concernente: mancato conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale per le funzioni di professore universitario di II° fascia nel settore concorsuale 06/A4 Anatomia patologica, tornata 2012;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero appellato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 28 settembre 2017, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati Granara e Tedeschini, nonché l’avvocato dello Stato Paola Saulino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il T.a.r. per il Lazio, con la sentenza in epigrafe, respingeva il ricorso n. 3372 del 2014, con il quale l’odierno appellante Santinelli Alfredo – ricercatore in anatomia patologica presso l’Università Politecnica delle Marche – aveva impugnato gli atti della procedura di abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di seconda fascia per il settore concorsuale 06/A4 (Anatomia patologica), in particolare il giudizio di inidoneità da esso riportato (con il voto di quattro commissari su cinque), censurato come erroneo ed illegittimo sotto vari profili.
L’adìto T.a.r. basava la statuizione reiettiva sui seguenti rilievi:
(i) in reiezione del primo motivo, con cui era stata dedotto l’illegittimo superamento del termine fissato per la conclusione dei lavori e la correlativa illegittima proroga, osservava che gli atti di proroga trovavano copertura normativa negli artt. 16 l. n. 240/2010, 8 d.P.R. n. 222/2011 e 1, commi 389 e 394, l. n. 228/2012 ed erano giustificati dalla complessità della procedura, avviata per la prima volta, e dal numero dei settori concorsuali e delle domande presentate, con conseguente impossibile conclusione nei tempi originariamente previsti;
(ii) riteneva infondate le censure dirette a contestare la legittimità della valutazione di mancata idoneità espressa nei confronti del ricorrente, in quanto:
- ai fini del conseguimento dell’abilitazione il superamento delle c.d. ‘mediane’ era un dato bensì rilevante, ma non decisivo, risultando preminente il giudizio di merito sulla maturità scientifica raggiunta dal candidato, né era ravvisabile la dedotta disparità di trattamento;
- il giudizio, ad ogni modo, costituiva espressione di una valutazione tecnico-discrezionale, nella specie non inficiata da manifesta irragionevolezza.
2. Avverso tale sentenza interponeva appello l’originario ricorrente, deducendo i seguenti motivi:
a) l’erronea reiezione della censura di illegittimità della mancata conclusione dei lavori della commissione entro il termine di legge e delle disposte proroghe;
b) l’omessa pronuncia sulla censura di illegittimità del regolamento adottato con il d.m. 7 giugno 2012, n. 76, e delle ivi previste modalità di predeterminazione dei criteri e parametri di valutazione da parte della commissione, con conseguente illegittimità derivata del giudizio da essa espresso;
c) l’erronea reiezione delle censure di illegittimità della valutazione della commissione sub specie di violazione dell’art. 4 del bando di concorso di cui al decreto direttoriale n. 222/2012, degli artt. 3, 5 e 6 d.m. n. 76/2012, degli artt. 3, 4 e 8 d.P.R. n. 222/2011 e dell’art. 16 l. n. 240/2010, nonché di «eccesso di potere per difetto del presupposto e di istruttoria e per contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifesta. Travisamento. Sviamento. Perplessità» (v. così, testualmente, la rubrica del motivo in questione), oltre che per difetto di motivazione.
L’appellante chiedeva pertanto, previa adozione di correlativi provvedimenti cautelari, la riforma dell’impugnata sentenza e l’accoglimento del ricorso di primo grado.
3. Si costituiva in giudizio l’appellato Ministero con comparsa di stile, resistendo.
4. Accolta con ordinanza n. 4933/2016 l’istanza cautelare ai soli fini di cui all’art. 55, comma 10, cod. proc. amm., la causa all’udienza pubblica del 28 settembre 2017 è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
5. Mentre i primi due motivi d’appello devono essere disattesi, merita invece accoglimento il terzo motivo.
5.1. In reiezione del primo motivo è sufficiente richiamare i precedenti di questa Sezione (v. sentenze n. 1949, n. 1950 e n. 1951 del 27 aprile 2017), affermative della legittimità delle proroghe dei termini di conclusione dei lavori delle commissioni nelle procedure di abilitazione scientifica nazionale, tornata 2012, risultando i d.P.C.M. del 19 giugno 2013 e del 26 settembre 2013 – i quali hanno prorogato il termine massimo di chiusura dei lavori delle commissioni (inizialmente fino al 30 settembre 2013 e successivamente fino al 30 novembre 2013) e disposto che la concreta fissazione del termine per la conclusione dei lavori fosse stabilito con decreto direttoriale del M.i.u.r. – adottati in conformità alla disciplina di cui all’art. 1, commi 389 e 394, l. n. 228/2012, applicabile ratione temporis alla fattispecie dedotta in giudizio.
A ciò si aggiunge che la censura dell’illegittimità della proroga del termine per la conclusione dei lavori appare, comunque, inammissibile, in quanto l’accoglimento del motivo comporterebbe l’annullamento degli atti con le seguenti possibili conseguenze: o la commissione non potrebbe più riunirsi (perché il termine è oramai scaduto) e l’appellante non acquisirebbe alcun beneficio perché rimarrebbe non abilitato; oppure dovrebbe assegnarsi un nuovo temine alla commissione con un ulteriore prolungamento dei tempi di decisione, e ciò in palese contrasto con la censura proposta (v., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 18 settembre 2017, n. 4362).
5.2. In reiezione del secondo motivo del ricorso di prima istanza – devoluto al presente grado con il secondo motivo d’appello, con cui l’appellante si duole che i primi giudici hanno omesso di pronunciarsi sulle relative censure –, rileva il Collegio che la previsione di cui all’art. 3, comma 3, del d.m. n. 76/2012, che rimette alla commissione la predeterminazione, con atto motivato e pubblicato nelle forme ivi previste, della ponderazione dei criteri e parametri valutativi stabiliti in via generale dagli artt. 4 e 5 dello stesso decreto ministeriale, non è, di per sé, illegittima, in quanto consente di tener conto delle specificità dei singoli settori concorsuali e di modulare i criteri e parametri valutativi con riguardo a tali specificità, ferma restando la sindacabilità della legittimità dei criteri e parametri in concreto predeterminati dalla commissione, i quali, tuttavia, nella specie non formano oggetto di specifica contestazione.
5.3. È, invece, fondato il terzo motivo d’appello, di cui sopra sub 2.c), che investe la legittimità del giudizio di non idoneità espressa dalla commissione, sotto vari profili.
5.3.1. In via preliminare, è opportuno ricostruire, in sintesi, il quadro normativo di riferimento, vigente ratione temporis.
L’art. 16 l. n. 240/2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario) disciplina la procedura selettiva finalizzata all’ottenimento dell’abilitazione scientifica nazionale.
In attuazione di tale disposizione, sono stati adottati il d.P.R. n. 222/2011 (Regolamento concernente il conferimento dell'abilitazione scientifica nazionale per l'accesso al ruolo dei professori universitari, a norma dell' articolo 16 della legge 30 dicembre 2010, n. 240) e il d.m. n. 76/2012 (Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell'attribuzione dell'abilitazione scientifica nazionale per l'accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari, nonché le modalità di accertamento della qualificazione dei Commissari, ai sensi dell'articolo 16, comma 3, lettere a), b) e c) della L. 30 dicembre 2010, n. 240, e degli articoli 4 e 6, commi 4 e 5, del D.P.R. 14 settembre 2011, n. 222).
L’art. 3 del d.m. n. 76 del 2012 dispone che «nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate». Detta valutazione «si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5».
In particolare, l’art. 5 del suddetto decreto, nel fissare i criteri e i parametri che la commissione deve seguire nel valutare i titoli universitari e le pubblicazioni scientifiche per l’attribuzione dell’abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, stabilisce che detta valutazione deve essere volta «ad accertare la maturità scientifica dei candidati, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca».
Il successivo art. 6 indica, sul piano quantitativo, quali sono gli indicatori bibliometrici che la commissione deve utilizzare per la misurazione dell’impatto della produzione scientifica complessiva.
Il comma 5 dello stesso art. 6 dispone che, qualora la commissione intenda discostarsi dai suddetti principi, è tenuta a darne motivazione preventivamente e nel giudizio finale.
La riforma ha chiaramente perseguito l’obiettivo di ridurre la discrezionalità delle commissioni mediante l’attribuzione di una funzione selettiva rilevante a criteri di tipo quantitativo.
Ciò comporta che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le c.d. ‘mediane’ per il settore di appartenenza, ma sulla base di un motivato giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione a candidati che, pur non avendo superato le ‘mediane’ prescritte, siano stati valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
Secondo il consolidato orientamento di questa Sezione, a fronte del superamento di tre ‘mediane’, la commissione deve indicare in maniera analitica e rigorosa i motivi per i quali l’interessato non può conseguire l’abilitazione a professore. In particolare, si è precisato che la commissione deve motivare analiticamente (in modo rafforzato, proprio per il constatato superamento delle tre ‘mediane’) la valutazione del candidato, che già di per sé deve essere stata condotta in modo analitico (v., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 3 ottobre 2017, n. 4596; id., 19 gennaio 2017, n. 226; id., 26 maggio 2015, n. 2665).
5.3.2. Orbene, nella fattispecie in esame, la commissione ha violato la normativa sopra riportata, come interpretata dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, in quanto il giudizio finale si rivela intrinsecamente contraddittorio, poiché, per un verso, il candidato, secondo il giudizio della stessa commissione, ha ampiamente superato tutte e tre le ‘mediane’ ministeriali ANVUR – che rappresentano il requisito quantitativo il cui soddisfacimento è necessario e che, in caso di ampio soddisfacimento, deve essere tenuto in particolare considerazione – e, al contempo, ha superato ben tre dei criteri qualitativi stabiliti dalla commissione per la valutazione delle pubblicazioni (di cui all’allegato 1 al verbale n. 1 della seduta preliminare del 22 febbraio 2013), e precisamente due criteri relativi all’impact factor nonché il criterio della continuità della produzione scientifica negli ultimi cinque anni, e, per altro verso, la commissione ha ritenuto il mancato superamento del solo criterio qualitativo del contributo individuale nella produzione scientifica (del resto, con motivazione incongrua e tendenzialmente apodittica) elemento sufficiente per pervenire a un giudizio finale negativo.
Risulta, pertanto, imperscrutabile l’iter logico che ha condotto l’organo tecnico a formulare il giudizio di non idoneità del seguente tenore: «La commissione, a maggioranza di 4 a 1, ritiene che i tioli posseduti dal candidato non siano ancora sufficienti per una valutazione positiva, in particolare facendo riferimento al ruolo non sufficientemente rilevante rivestito dal candidato nella sua produzione scientifica dell’ultimo decennio e alla criticità sulla posizione nelle pubblicazioni allegate per la valutazione della commissione, fatti questi che annullano il valore positivo sia del superamento delle mediane ministeriali sia del soddisfacimento dei criteri della commissione» (v. così, testualmente, il centrale passaggio motivazionale del conclusivo giudizio collegiale della commissione).
Risulta, infatti, palese, la sopra rilevata contraddittorietà intrinseca tra il riconosciuto superamento delle tre ‘mediane’ ministeriali e della maggioranza dei criteri qualitativi fissati dalla commissione e la conclusione (in manifesta contraddizione con le premesse) del mancato superamento della prova di idoneità per il mancato raggiungimento di uno solo dei criteri fissati dalla stessa commissione (peraltro assunto in modo laconico e non sorretto da adeguata motivazione).
5.3.3. La sopra rilevata contraddittorietà e inadeguatezza della motivazione posta a base del giudizio di non idoneità comporta l’illegittimità degli atti impugnati, sicché questi devono essere annullati, con il conseguente obbligo dell’Amministrazione di rinnovare il giudizio valutativo tramite una nuova commissione, tenuta a riformulare il giudizio che tenga conto delle precedenti statuizioni.
5.4. Conclusivamente, l’appello deve essere accolto nei limiti sopra indicati e, per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza, va accolto il ricorso di prime cure, con sequela di annullamento degli atti impugnati e con salvezza degli ulteriori provvedimenti, nei termini sopra precisati.
Resta assorbita ogni altra questione, ormai irrilevante ai fini decisori.
6. In applicazione del criterio della soccombenza, le spese del doppio grado di giudizio, come liquidate nella parte dispositiva, devono essere poste a carico dell’Amministrazione appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 7389 del 2016), lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado nei termini di cui in motivazione; condanna il Ministero appellato a rifondere all’appellante le spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano nell’importo complessivo di euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2017, con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Francesco Mele, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Pubblicato il 20/02/2018