#2318 Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 febbraio 2014, n. 838

Procedura di valutazione comparativa copertura posto di professore associato-sindacato giurisdizionale

Data Documento: 2014-02-20
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Nelle procedure per la copertura di un posto di professore associato, la valutazione tendente a verificare nel merito scientifico se le pubblicazioni di un candidato dimostrino il possesso, da parte del medesimo, di una maturità scientifica tale da giustificare un giudizio favorevole di idoneità a ricoprire il ruolo di professore associato è per sua natura opinabile. Di conseguenza, ipotizzare che il sindacato giurisdizionale, con riguardo a simili valutazioni tecniche, possa spingersi sino a negare nel merito il giudizio reso dalla commissione e preferirvi una soluzione diversa da quella plausibilmente prescelta dall’amministrazione stessa, significherebbe negare la ragion d’essere della funzione amministrativa della commissione, con spregio del principio della separazione dei poteri.

Contenuto sentenza
N. 00838/2014REG.PROV.COLL.
N. 02796/2013 REG.RIC.
N. 03694/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2796 del 2013, proposto da: 
Ministero dell'istruzione dell’università e della ricerca e Università degli studi di Macerata, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
contro
DOUGAL Sonia, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandra Bettoni, con domicilio eletto presso lo studio della stessa in Roma, piazza del Fante, 10; 
sul ricorso numero di registro generale 3694 del 2013, proposto da: 
Università degli Studi di Macerata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Aristide Police, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Roma, via di Villa Sacchetti n. 11; 
contro
DOUGAL Sonia, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandra Bettoni, con domicilio eletto presso lo studio della medesima in Roma, piazza del Fante n. 10; 
nei confronti di
Ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
per la riforma
quanto al ricorso n. 2796 del 2013:
della sentenza del T.a.r. Marche - Ancona: Sezione I n. 00090/2013, resa tra le parti, concernente giudizio di inidoneità all'abilitazione di professore universitario di ruolo;
quanto al ricorso n. 3694 del 2013:
della sentenza del T.a.r. Marche - Ancona: Sezione I n. 00090/2013, resa tra le parti, concernente giudizio di inidoneità all'abilitazione di professore universitario di ruolo;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Dougal Sonia e del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2013 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Grasso l’avvocato Police e l’avvocato Bettoni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Vengono in decisione gli appelli rispettivamente proposti dal Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca e dall’Università degli studi di Macerata per ottenere la riforma della sentenza, di estremi indicati in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ha accolto il ricorso proposto dalla professoressa Sonia Dougal e, conseguentemente, ha ordinato al Ministero di dichiararla idonea a rivestire la qualifica di professore associato a decorrere dal 1° novembre 1997.
2. Vanno brevemente ripercorsi i tratti salienti della vicenda di fatto sottesa al presente contenzioso.
2.1. La professoressa Dougal ha partecipato alla “Seconda tornata di giudizi di idoneità a professore di ruolo, fascia degli associati”, con riferimento alla disciplina “Lingua e letteratura inglese e angloamericana”.
La commissione esaminatrice, all’esito di una prima valutazione, ha ritenuto la professoressa Dougal inidonea a ricoprire il ruolo di professoressa associata, ritenendo insufficiente la produzione scientifica della stessa.
2.2. Avverso tale valutazione, la professoressa Dougal ha proposto ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale per le Marche contestando, fra l’altro, la legittimità della decisione della commissione esaminatrice in quanto fondata esclusivamente sulla valutazione dell’attività scientifica, senza avere espresso alcun giudizio sulla rilevanza e sul livello qualitativo dell’attività didattica.
2.3. Con sentenza n. 1537 dell’11 dicembre 2000, il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato gli atti della commissione ritenuti illegittimi sia per eccesso di potere (perché lacommissione avrebbe dovuto approfondire il livello qualitativo dell’attività scientifica), sia per la violazione dell’art. 51 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, recante Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica, perché la commissione avrebbe dovuto valutare anche l’attività didattica.
2.4. In ottemperanza al giudicato della richiamata sentenza, la commissione ha proceduto ad una nuova valutazione di idoneità della professoressa Dougal, all’esito della quale, pur valutando positivamente l’attività didattica svolta dalla professoressa Dougal, ha ritenuto, comunque, insufficienti le sue pubblicazioni scientifiche e, pertanto, non la ha ritenuta idonea a ricoprire il posto di professore associato.
2.5. Gli atti di tale valutazione sono stati di nuovo impugnati innanzi al Tribunale amministrativo regionale per le Marche.
3. Con la sentenza oggetto del presente appello, il Tribunale amministrativo regionale ha accolto il ricorso, ritenendo erroneo nel merito il giudizio di inadeguatezza della produzione scientifica della ricorrente. Il Tribunale amministrativo regionale, in particolare, al fine di confutare il giudizio di insufficienza espresso dalla commissione, ha attribuito rilievo determinante alla circostanza che la professoressa Dougal avesse documentato la notevole diffusione delle pubblicazioni scientifiche nella comunità scientifica internazionale, sottolineando che due delle predette pubblicazioni hanno incontrato un notevole successo a livello internazionale (tanto da essere presenti nei cataloghi di numerose importanti biblioteche di tutto il mondo).
Muovendo da tale premessa, il Tribunale ha ritenuto consumato ogni ulteriore ambito di discrezionalità da parte dell’Amministrazione, e, conseguentemente, ha accertato il diritto della ricorrente a rivestire il ruolo di professore associato.
4. Per ottenere la riforma di tale sentenza hanno proposto distinti appelli il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e l’Università degli studi di Macerata.
5. Si è costituita la professoressa Dougal chiedendo il rigetto degli appelli.
6. Alla pubblica udienza del 20 dicembre 2013, i ricorsi sono stati trattenuti per la decisione.
7. Occorre, anzitutto, disporre la riunione dei ricorsi, trattandosi di appelli avverso la medesima sentenza.
8. Gli appelli meritano accoglimento.
9 In primo luogo, la sentenza appellata, nel ritenere “infondato nel merito il giudizio di inadeguatezza della produzione scientifica della ricorrente”, ha compiuto un vero e proprio giudizio di merito, finendo per sostituirsi all’Amministrazione nell’esercizio della discrezionalità ad essa riservata, travalicando i limiti del sindacato giurisdizionale (anche in sede di giurisdizione esclusiva).
Invero se, certamente, il sindacato di legittimità del giudice amministrativo implica un pieno accesso ai fatti posti a fondamento del provvedimento impugnato, estendendosi anche ai profili tecnici e alla coerenza logica del ragionamento, si deve, tuttavia, rilevare che, quando in siffatti profili tecnici siano coinvolti valutazioni ed apprezzamenti che presentano un oggettivo margine di opinabilità - come nel caso di specie, in cui si tratta di valutare il pregio tecnico-scientifico delle pubblicazioni scientifiche ai fini del conseguimento della idoneità a ricoprire il ruolo di professore associato - detto sindacato, oltre che in un controllo di ragionevolezza, logicità e coerenza della motivazione del provvedimento impugnato, è limitato alla verifica che quel medesimo provvedimento non abbia esorbitato dai naturali margini di opinabilità. Il giudice non può sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'Amministrazione ove questa si sia mantenuta entro i suddetti margini.
Nel caso oggetto di presente giudizio, la valutazione espressa dalla commissione esaminatrice non presenta profili di irragionevolezza, né di inattendibilità.
La commissione ministeriale, infatti, nell’esaminare due delle produzioni scientifiche della professoressa Dougal, ha rilevato, quanto alla prima la redazione “in larga misura parafrastica” dell’opera e la scarsa pertinenza del riferimento al metodo suggestopedico del dottor Lozanov, e, quanto alla seconda, l’assoluta non pertinenza della pubblicazione“trattandosi del resoconto romanzato di un’esperienza di vita della candidata”. Per il resto, la commissione ha preso atto della presentazione, da parte della candidata, di una serie di traduzioni a livello giornalistico di articoli pubblicati fra il 1980 e il 1988 sul periodico “Loreto”, anch’esse ritenute inidonei al fine di formulare un giudizio positivo sull’attività scientifiche.
Tale valutazione, che appare non illogica, risulta congruamente e chiaramente motivata (consentendo di cogliere le ragioni che stanno alla base, nel caso concreto, del giudizio negativo), avendo la commissione utilizzato criteri motivazionali (fondati sulla pertinenza e sulla profondità dei contenuti) che rispettano i principi di coerenza, logicità e adeguatezza.
10. La valutazione tendente a verificare nel merito scientifico se le pubblicazioni di un candidato dimostrino il possesso da parte dello stesso di una maturità scientifica tale da giustificare un giudizio favorevole di idoneità a ricoprire il ruolo di professore associato è, del resto, una valutazione per sua natura opinabile, che la legge, proprio in ragione di tale opinabilità, demanda alla commissione esaminatrice sul presupposto che questa, in ragione delle competenze tecniche specifiche di cui dispone mediante i suoi componenti, sia l’organo che si trova nelle congrue condizioni per poterla compiere.
Ipotizzare che, con riguardo a simili valutazioni tecniche aventi un significativo margine di opinabilità, il sindacato giurisdizionale possa spingersi sino a negare nel merito il giudizio reso dalla commissione e preferirvi una soluzione diversa da quella plausibilmente prescelta dall’Amministrazione stessa, significherebbe, in lesione del principio della separazione dei poteri, negare la ragion d’essere della funzione amministrativa della commissione.
11. Nemmeno si può ritenere che l’Amministrazione, ribadendo il giudizio di inidoneità già annullato dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche con la sentenza n. 1537 del 2000, abbia violato o eluso il relativo giudicato. La precedente sentenza di annullamento aveva censurato il giudizio di inidoneità per due ragioni: a) perché il giudizio negativo sulle pubblicazioni scientifiche non era sufficientemente motivato; b) perché non era stata valutata anche l’attività didattica.
In esecuzione di tale giudicato di annullamento, la commissione ha valutato in senso positivo l’attività didattica, ma ha poi motivatamente ritenuto che tale positivo giudizio non fosse in grado di superare il giudizio negativo sulle pubblicazioni scientifiche. Il che appare concretare una valutazione ben distinta e più approfondita da quella a suo tempo censurata dal giudice. Non vi è stata, quindi, una violazione del precedente giudicato, il quale non esauriva i margini di discrezionalità dell’Amministrazione. Al contrario, questa doveva riesercitarla attraverso la rinnovazione, dando un’adeguata motivazione del giudizio sulle pubblicazioni scientifiche e la contestuale valutazione anche dell’attività didattica.
12. Deve ancora rilevarsi che, nel confutare il giudizio di merito della commissione, il Tribunale amministrativo regionale ha dato rilievo determinante alla notevole diffusione delle pubblicazioni nella comunità scientifica, ritenendo di conseguenza, proprio alla stregua di tale diffusione, non necessaria, ed anzi “superflua, l’effettuazione di una consulenza tecnica o di altor analogo incombente istruttorio”.
Anche sotto tale profilo, le conclusioni cui giunge la sentenza appellata non sono persuasive e non valgono a dimostrare l’inattendibilità del giudizio della commissione. Il mero fatto estrinseco della diffusione di una pubblicazione in ambito scientifico, infatti, non è elemento sufficiente per riconoscere all’opera una dignità ed originalità scientifica tale da sorreggere, di per sé, un giudizio di idoneità a professore associato. Al contrario, la commissione esaminatrice ha spiegato, con puntuali riferimenti al contenuto delle pubblicazioni, le ragioni per le quali le stesse non erano in grado di sorreggere un positivo giudizio di idoneità.
13. Va ancora sottolineato, ad ulteriore conferma di come il Tribunale amministrativo regionale abbia, nella specie, superato i limiti della funzione giurisdizionale, che la sentenza appellata non si è limitata a censurare per difetto di motivazione la valutazione espressa dalla commissione esaminatrice, ma ha direttamente sostituito il giudizio negativo espresso all’esito del procedimento, con un proprio giudizio positivo, finendo, così, per accertare il diritto della ricorrente ad essere inquadrata nel ruolo dei professori associati. In tal modo è stata ulteriormente invasa, attraverso una indebita sostituzione del giudice all’amministrazione, la sfera di discrezionalità riservata all’amministrazione stessa, cui è stata preclusa ogni ulteriore valutazione sull’idoneità della candidata a ricoprire il ruolo di professore associato.
14. Le considerazioni che precedono giustificano senz’altro l’accoglimento degli appelli proposti dalle Amministrazioni e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, il rigetto del ricorso in primo grado.
15. Sussistono i presupposti, considerate le peculiarità della vicenda, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, ne dispone la riunione e li accoglie; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore
Vito Carella, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/02/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)