#3894 Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 luglio 2018, n. 4032

Università straniere -Requisiti per l'istituzione di filiazioni in Italia

Data Documento: 2018-07-02
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

La normativa vigente consente che le Università straniere istituiscano ‘filiazioni’ in Italia soltanto per particolari materie il cui studio in Italia, per la specificità di cui sono connotate, consente agli studenti di acquisire una formazione contraddistinta da un “valore aggiunto” che non potrebbero acquisire nel proprio Paese e che, in ogni caso, attraverso l’istituzione di filiazioni in Italia, alle Università straniere non è consentito il decentramento di interi corsi di laurea ovvero delle materie qualificanti di un corso.
Nel caso di specie, l’istanza volta a ottenere l’autorizzazione per “l’erogazione di servizi didattici in Italia inerenti materie di insegnamento che fanno parte dei programmi dei primi due anni” dei corsi di laurea in Medicina e in Medicina Dentale, da impartirsi “in lingua inglese” ed esclusivamente a “studenti italiani” dimostra inequivocabilmente la carenza dei requisiti che il legislatore richiede alle ‘filiazioni’.

Contenuto sentenza
N. 04032/2018REG.PROV.COLL.
N. 02124/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2124 del 2016, proposto dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, dal Ministero dell'Interno e dal Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, in persona dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; 
contro
La Medical University di Sofia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco e Cardarelli e Filippo Lattanzi, con domicilio eletto presso lo studio legale Lattanzi - Cardarelli in Roma, via G.P. da Palestrina, n. 47; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, Sez. III bis, n. 11617/2015, resa tra le parti e concernente un diniego di autorizzazione all’apertura, in Italia, di una filiazione della Medical University di Sofia.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Medical University di Sofia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2018 il Consigliere Oswald Leitner e uditi, per l’appellante, l’Avvocato dello Stato Paola De Nuntis e, per l’appellata, l’Avvocato Francesco Saverio Cantella, in delega dell’Avvocato Filippo Lattanzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza n. 11617 del 2015, il T.A.R. per il Lazio, in accoglimento del ricorso proposto dalla Medical University di Sofia, ha annullato il provvedimento n. 21137 del 28 luglio 2014, con cui il MIUR aveva rigettato la richiesta della predetta istituzione di essere autorizzata ad aprire una ‘filiazione’ in Italia, ovvero alla delocalizzazione in Italia di alcuni insegnamenti, al fine di consentire agli studenti lo svolgimento degli insegnamenti propri del biennio dei corsi di laurea in medicina e medicina dentale.
Il T.A.R., dopo aver richiamato le disposizioni vigenti in materia di ‘filiazione’ di università straniere in Italia – segnatamente l’art. 2 della L. n. 4 del 1999 e la direttiva del MIUR del 23 maggio 2000, attuativa della disposizione normativa primaria – ha rilevato che:
- la Medical University di Sofia, nell’istanza proposta per l’apertura della filiazione, ha dichiarato la sussistenza dei requisiti normativamente previsti, allegando la documentazione necessaria;
- l’Amministrazione non poteva legittimamente negare l’autorizzazione se non contestando la veridicità delle affermazioni contenute nell’istanza e nella documentazione allegata, non essendo appunto richiesti dalla legge requisiti diversi da quelli testualmente indicati dall’art. 2, L. n. 4/1999;
- a fronte del chiaro tenore della vigente disciplina normativa primaria e di quella attuativa, non potrebbe rilevare l’ipotetico intento dell’odierna appellata di aggirare la vigente normativa in materia di “numero chiuso”, consistente nell’avviare in Italia, sotto le mentite spoglie di una filiale, una vera e propria sede in cui far iscrivere gli studenti italiani esclusi dalle preselezioni nazionali per l’accesso alle facoltà a numero chiuso o, comunque, consentendo loro un facile trasferimento in un più prestigioso ateneo italiano – possibilità che oggi, a seguito della decisione n. 1/2015 dell’Adunanza Plenaria, è peraltro consentita a qualsiasi studente che abbia frequentato il primo anno presso un ateneo straniero, previa verifica della sussistenza di posti disponibili e valutazione di congruità degli esami sostenuti.
Avverso tale sentenza hanno interposto gravame il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, il Ministero dell’Interno ed il Ministero dell’Istruzione e della Ricerca, che, premettendo ampi cenni sulla disciplina in materia di filiazione, hanno formulato due motivi di appello.
Si è costituita in giudizio la Medical University di Sofia, per resistere al gravame.
In corso di causa, le Amministrazioni appellanti hanno depositato la nota del MIUR n. 12996 del 2 maggio 2017, contenente elementi istruttori in relazione alla vicenda oggetto di causa.
Nell’udienza del 26 giugno 2018, la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1. Con il primo motivo di gravame, le Amministrazioni appellanti deducono la violazione dell’art. 2, comma 2, della L. n. 4/1999, censurando la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il Ministero per l’Istruzione, nel provvedere sull’istituzione di una ‘filiazione’, sia vincolata alla mera valutazione della sussistenza dei requisiti di cui all’art. 2, comma 1, lettere a) e b), L. 4/1999, ossia che “abbiano per scopo ed attività lo studio decentrato in Italia di materie che fanno parte di programmi didattici o di ricerca delle rispettive università o istituti superiori” e che “gli insegnamenti sono impartiti solo a studenti che siano iscritti alle rispettive università o istituti superiori”.
Il T.A.R. ha affermato che, poiché il procedimento autorizzativo della ‘filiazione’ impone all’istituzione straniera di formulare un’istanza corredata di documentazione comprovante il possesso di detti requisiti, il MIUR sia tenuto ad autorizzare la ‘filiazione’ ogniqualvolta la documentazione presentata dall’istante comprovi la sussistenza di ridetti requisiti.
Nel caso di specie, il giudice di prime cure avrebbe ritenuto che, avendo la Medical University di Sofia “dichiarato la sussistenza dei requisiti richiesti, allegando la documentazione prescritta”, nell’istanza proposta “l’amministrazione non poteva legittimamente negare l’autorizzazione se non sconfessando la veridicità delle affermazioni contenute nell’istanza e nella documentazione allegata”.
In realtà, nel caso di specie, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., nell’istanza volta ad ottenere l’istituzione di una filiazione in Italia, la Medical University non avrebbe affatto comprovato il possesso dei requisiti legittimanti l’istituzione di una filiazione e, in particolare, del perseguimento dello scopo di “studio decentrato in Italia di materie che fanno parte di programmi didattici o di ricerca delle rispettive università o istituti superiori”.
2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto “ipotetico” “l’intento di parte ricorrente ad aggirare la vigente normativa in materia di numero chiuso … consistente nell’aprire in Italia, sotto le mentite spoglie di una filiale, una vera e propria sede in cui far iscrivere studenti italiana esclusi dalle preselezioni nazionali per l’accesso alle facoltà a numero chiuso”, argomentando che tale intento appare “peraltro precluso dalla necessità prevista ex lege che la filiale accolga esclusivamente studenti già iscritti nella sede principale”.
L’argomentazione dimostrerebbe che il T.A.R. non ha valutato la circostanza che, nella sua istanza, la Medical University di Sofia ha espressamente dichiarato che l’istituzione della sua ‘filiazione’ assolverebbe al precipuo “fine di favorire gli studenti italiani iscritti e di contrastare il fenomeno dell’abbandono nei primi due anni dovuto alle difficoltà di inserimento in un contesto molto diverso per lingua e cultura”.
Tale circostanza sarebbe sufficiente di per sé a dimostrare che, nel caso di specie, l’istituzione della ‘filiazione’ è preordinata esclusivamente a consentire agli studenti italiani di seguire in Italia il primo biennio dei corsi di laurea in Medicina e Medicina Dentale e, per questa via, ad eludere la normativa in materia di corsi di laurea ad accesso programmato nazionale.
3. Il primo motivo di gravame, avente carattere assorbente, è fondato e va quindi accolto.
3.1. L’appellata ha chiesto al Ministero dell’Università e della Ricerca l’autorizzazione alla istituzione in Italia di un centro per la formazione preclinica presso la facoltà di Medicina e la facoltà di Medicina Dentale della Medical University, al fine di consentire lo studio decentrato in materie che fanno parte dei programmi didattici dei primi due anni di Medicina e Medicina dentale, dichiarando espressamente di perseguire il fine di favorire gli studenti italiani iscritti e di constatare il fenomeno dell'abbandono nei primi due anni dovuto alla difficoltà di inserimento in un contesto molto diverso per lingua e cultura.
Nell’istanza, l’Università appellata non solo non ha dimostrato il possesso del requisito di cui all'art. 2, comma 1, lettera a), della L. n. 4/ 1999, ma ha anche dichiarato di non possederlo.
3.2. Sul punto, infatti, va rilevato, in primo luogo, che la normativa vigente consente che le Università straniere istituiscano ‘filiazioni’ in Italia soltanto per particolari materie il cui studio in Italia, per la specificità di cui sono connotate, consente agli studenti di acquisire una formazione contraddistinta da un "valore aggiunto" che non potrebbero acquisire nel proprio Paese e che, in ogni caso, attraverso l'istituzione di filiazioni in Italia, alle Università straniere non è consentito il decentramento di interi corsi di laurea ovvero delle materie qualificanti di un corso.
Nel caso di specie, l'istanza della Medical University di Sofia, volta a ottenere l'autorizzazione per "l'erogazione di servizi didattici in Italia inerenti materie di insegnamento che fanno parte dei programmi dei primi due anni" dei corsi di laurea in Medicina e in Medicina Dentale, da impartirsi "in lingua inglese" ed esclusivamente a "studenti italiani'' dimostra inequivocabilmente la carenza, in capo all'Università appellata dei requisiti che il legislatore richiede alle ‘filiazioni’.
La dichiarazione dell'Università appellata secondo cui gli insegnamenti in argomento verranno svolti in lingua inglese è sufficiente già di per sé a dimostrare in capo alla medesima l’insussistenza dello scopo tipico delle ‘filiazioni’, consistente nel garantire ai propri studenti di acquisire, attraverso lo studio in Italia di materie comprese nei programmi didattici dell'Università straniera e limitatamente a quelle materie, una formazione dotata di un "valore aggiunto" che non potrebbero acquisire nel Paese di origine.
Nel caso di specie, infatti, non si desume quale sia il "valore aggiunto" che gli studenti della Medical University di Sofia otterrebbero dallo studio in Italia delle discipline per cui l'Università ha chiesto l'istituzione della filiazione.
Peraltro, gli insegnamenti per cui l’Università appellata ha fatto istanza di studio decentrato in Italia sono stati da essa riservati esclusivamente agli studenti italiani: non emerge, quindi, come l'Università appellata possa perseguire lo scopo tipico della ‘filiazione’, se lo studio decentrato in Italia di tali insegnamenti non è rivolto anche agli studenti di nazionalità estera.
3.3. Inoltre, l’oggetto dell'istanza della Medical University di Sofia è l'insegnamento decentrato in Italia di materie dei primi due anni dei corsi di laurea in Medicina e in Medicina Dentale, per cui esorbita dai limiti imposti dal legislatore, che autorizza le ‘filiazioni’ di Università straniere in Italia per il decentramento dello studio di particolari materie e non certamente di interi corsi di laurea ovvero delle materie qualificanti di un corso di laurea.
Al riguardo va evidenziato che la dichiarazione - secondo cui "la filiazione italiana della Medical University di Sofia rispetta le condizioni di cui al punto a) dell'art. 2 della L. 4 gennaio I 999, n. 4, in quanto, come si evince dalla documentazione allegata, ha per scopo ed attività lo studio decentrato in Italia delle sole materie non caratterizzanti dei soli primi due anni dei corsi" che compare alla pagina 2 dell'istanza – risulta smentita dalla stessa Università appellata che, nella stessa istanza, specifica di chiedere l'autorizzazione all’insegnamento decentrato in Italia per i "primi 2 anni - 4 semestri: biennio pre-clinico" dei suoi corsi di laurea in Medicina e in Medicina Dentale.
In disparte l'inammissibilità del richiesto decentramento in Italia di tutte le materie del primo biennio dei corsi di laurea di cui è causa - stante il vincolo normativo che circoscrive la possibilità di studio decentrato a limitate e peculiari materie – emergono elementi tali da far considerare "non caratterizzanti" i ridetti corsi di laurea tutti gli insegnamenti del primo biennio, che, per definizione, sono volti a fare acquisire all' aspirante medico/odontoiatra le competenze teoriche.
3.4. Le Amministrazioni appellanti hanno quindi coerentemente negato all’Università appellata l'autorizzazione all'istituzione di una ‘filiazione’ in Italia proprio in considerazione della mancanza dei requisiti di legge.
E invero, nel provvedimento impugnato, il M.I.U.R, dopo avere precisato che la normativa vigente consente alle Università straniere di istituire ‘filiazioni’ per offrire agli “studenti iscritti nella Università madre, che ivi frequentano l’intero percorso, di seguire sul territorio italiano 'parte' dello stesso, ovvero alcune delle discipline che lo compongono” e che “consentire agli studenti di seguire alcune delle discipline nella filiazione istituita sul territorio italiano non può che intendersi come possibilità per gli studenti di acquisire valori aggiunti, nella formazione erogata strettamente collegati alla ricchezza del territorio e della storia nazionale” ha consequenzialmente negato alla Medical University di Sofia l'autorizzazione all'istituzione di una filiazione, ritenendo che detto “arricchimento, cui tacitamente il legislatore fa riferimento, viene a mancare se il corso viene offerto a 'propri studenti', in questo caso, secondo quanto dichiarato dalla S.V. nell'istanza, identificabili come studenti italiani, per materie non collegate, come sopra specificato, alla ricchezza del territorio e alla storia nazionale”.
3.5. A tutto ciò si aggiunge un’ulteriore circostanza, emersa nel corso del giudizio di secondo grado, la quale conferma ulteriormente – sotto il profilo sostanziale - l’originario mancato possesso dei requisiti per l’apertura di una ‘filiazione’ in Italia da parte dell’Università appellata.
Il MIUR, con la nota prot. 12116 del 19 aprile 2017, ha chiesto al Centro di Informazione sulla Mobilità e le Equivalenze (CIMEA), quali siano le condizioni richieste dalla legislazione bulgara per operare all’estero.
Il CIMEA è centro italiano ufficiale afferente alla rete NARIC – National Academic Recognition Information Centres – dell’Unione Europea e alla rete ENIC – European National Information Centres – del Consiglio d’Europa e dell’Unesco.
Sentito il centro ENIC-NARIC bulgaro, il CIMEA ha ottenuto la risposta che, in base alla legislazione attuale in Bulgaria, le istituzioni accreditate in Bulgaria hanno la possibilità di aprire dei branch campus all’estero con un atto legislativo del Consiglio dei Ministri (Governo) e in accordo con la legislazione del paese di origine.
Ad oggi (comunicazione inviata il 7 ottobre 2016), la Medical University di Sofia non ha ottenuto nessun ‘atto del Governo’, necessario nell’ordinamento di riferimento per aprire un branch campus all’estero.
In tale prospettiva, il diniego espresso dall’Amministrazione non poteva avere un contenuto diverso,
non avendo ottenuto la Medical University, ancora il 7 ottobre 2016, la possibilità per la propria disciplina nazionale di aprire un branch in Italia.
4. Conclusivamente, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso in primo grado.
5. Le spese di lite del doppio grado di giudizio, così come liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.
6. L’appellata è tenuta a rifondere alle Amministrazioni appellanti il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello numero 2124 del 2016, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso in primo grado.
Condanna l’appellata a rifondere alle Amministrazioni appellanti le spese del doppio grado di giudizio, liquidate, per ciascun grado di giudizio, in Euro 2.500,00-, oltre accessori di legge, se dovuti.
Il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in appello viene posto a carico della parte appellata.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2018, con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Francesco Mele, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
Oswald Leitner, Consigliere, Estensore

Pubblicato il 2/07/2018