#2795 Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2018, n. 6

Dottorato di ricerca-Criteri erogazione borsa di studio

Data Documento: 2018-01-02
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’ avvenuta separazione tra i coniugi – con la previsione dell’assegno alimentare per la moglie separata e per i figli –  non può avere conseguenze pregiudizievoli con il recupero della borsa già erogata o con la perdita del diritto alla sua percezione: una espressa norma che preveda tali conseguenze pregiudizievoli non potrebbe che far sorgere serissime questioni di costituzionalità, ma nella specie queste non si pongono, potendosi interpretare secundum Constitutionem la normativa applicabile dall’Università.

Contenuto sentenza
N. 00006/2018REG.PROV.COLL.
N. 05706/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5706 del 2013, proposto dall’Università del Salento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12; 
contro
La signora Patrizia Staffiero, rappresentata e difesa dall'avvocato Rodolfo Barsi, con domicilio eletto presso lo studio del signor Marco Gardin in Roma, Via Laura Mantegazza, n. 24; 
per la riforma della sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sez. I, n. 1184/2013, resa tra le parti, concernente il rimborso di una borsa di studio ritenuta indebitamente corrisposta.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della signora Patrizia Staffiero;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2017 il Cons. Italo Volpe e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Noviello e l’avvocato Barsi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’Università del Salento ha impugnato la sentenza n. 1184 del 22 maggio 2013, che – con la compensazione delle spese – ha accolto l’originario ricorso che la dottoressa in epigrafe aveva proposto per l’annullamento:
- del provvedimento del Rettore in data 19 marzo 2004, n. 6893, che chiedeva il rimborso delle somme corrisposte a titolo di borsa di studio percepita nel corso del secondo anno di frequenza del dottorato in «Storia dell’arte comparata dei Paesi mediterranei dal Medioevo all’Età Moderna», perché in contrasto con l’art. 11 del bando di concorso nel quale si prevedeva il conferimento della borsa solo agli studenti con reddito annuale personale complessivo non superiore a lire 15.000.000 (euro 7.746,85);
- della comunicazione dell’Università di avvio del procedimento n. 2794 del 6 febbraio 2004;
- di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, compreso il bando di concorso per il XIV° Ciclo del predetto dottorato.
1.1. La sentenza:
- si è soffermata sulla norma transitoria di cui all’art. 5 della l.n. 210/1998, recante norme per il reclutamento dei ricercatori e dei professori universitari di ruolo (secondo la quale «I concorsi di ricercatore e di professore universitario di ruolo, nonché le procedure per l'ammissione ai corsi di dottorato, già banditi e non ancora espletati alla data di entrata in vigore della presente legge, verranno portati a termine ai sensi della normativa vigente al momento della pubblicazione del relativo bando di concorso»), che – ad avviso dell’Università – avrebbe imposto di sottoporre il regime della borsa di studio in questione alla disciplina antecedente, implicante un limite reddituale massimo per la fruizione della stessa;
- ha ritenuto invece che il suo significato fosse tale da escludere che ricadessero sotto l’égida della precedente disciplina tutte le fasi procedurali intercorrenti fra l’instaurazione del rapporto di dottorato e l’erogazione della borsa di studio.
Conseguentemente – ad avviso dei primi Giudici –, dato che al momento dell’erogazione della borsa di studio in questione non vigeva più il limite reddituale innanzi detto, lo stesso non poteva essere opposto alla percettrice della borsa di studio e, dunque, illegittimo era stato il provvedimento del Rettore nel caso di specie.
2. Col suo appello l’Università reputa erronea la sentenza perché:
- non sarebbe plausibile scindere il momento della partecipazione al bando di concorso per una borsa di studio, nonché quello della sua concessione, dal successivo momento in cui il soggetto interessato, divenuto ricercatore, materialmente percepisce la borsa di studio, dato che l’uno e l’altro momento fanno riferimento a fasi di un unico, sebbene complesso, procedimento amministrativo, onde non è plausibile svincolare il regime delle erogazioni delle diverse annualità della borsa di studio dai criteri che, sulla scorta dell’unico ed originario bando di concorso, ne hanno retto i presupposti delle relative erogazioni;
- se il tetto reddituale risultava rispettato per l’anno d’imposta anteriore a quello di partecipazione al bando di concorso, nondimeno era indiscutibile che negli anni successivi (segnatamente il 2000 e il 2001) il medesimo tetto fosse stato superato, onde vincolata era stata la determinazione del Rettore alla luce delle regole vigenti all’epoca nella quale l’interessata, superando l’apposito concorso nel rispetto del bando che l’aveva avviato, aveva conseguito la borsa di studio.
3. Costituitasi in giudizio, l’appellata ha replicato agli argomenti dell’Università, difendendo la correttezza della sentenza impugnata, in particolare sottolineando che la sua situazione reddituale s’era incrementata per effetto di un assegno alimentare (erogato peraltro anche per il sostentamento dei figli) versatole dal coniuge separato: tale entrata patrimoniale, in disparte la sua rilevanza a fini tributari, non poteva essere assimilabile ad un effettivo reddito ai fini della borsa di studio in argomento, non costituendo remunerazione del fattore capitale o lavoro e tenuto altresì conto della sua temporaneità e variabilità.
4. La causa quindi, chiamata alla pubblica udienza di discussione del 9 novembre 2017, è stata ivi trattenuta in decisione.
5. Vale ricordare le seguenti circostanze e le fonti normative.
Come si riporta nell’atto di appello, il Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica ha emanato il «Bando di concorso pubblico per l'ammissione ai corsi di dottorato di ricerca nelle Università ed istituti di istruzione universitaria (XIV) ciclo», pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 17 luglio 1998.
Nel 1998 l’appellata partecipa al bando di concorso per la borsa di studio.
Con nota n. 13100 del 24 settembre 1999, le viene comunicato il superamento del concorso per la borsa di studio. L’appellata inizia il dottorato di ricerca il 1° novembre 1999.
L’art. 75 del d.P.R. n. 382/1980, recante il riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica, disponeva che:
«Il Ministro della pubblica istruzione bandisce, entro il 15 gennaio di ogni anno, concorsi per l'attribuzione di borse di studio per la frequenza dei corsi di perfezionamento e di specializzazione, presso università italiane e straniere a favore dei laureati capaci e meritevoli, di cittadinanza italiana, che fruiscano di un reddito personale complessivo non superiore a lire 8 milioni. [poi elevato a lire 15.000.000 – vedi infra
Il Ministro della pubblica istruzione, sentito il Consiglio universitario nazionale, stabilisce annualmente con proprio decreto, di concerto con il Ministro del tesoro e con il Ministro incaricato del coordinamento della ricerca scientifica e tecnologica, nell'ambito dell'apposito stanziamento di bilancio, il numero complessivo, l'ammontare - non inferiore a lire 6 milioni annui lordi - e la ripartizione tra le università delle borse da conferire e l'eventuale rivalutazione delle borse pluriennali già conferite.
Il Ministro della pubblica istruzione, valutate le proposte delle università, provvede ad emanare il bando di cui al precedente primo comma indicando il numero delle borse messe a concorso per ciascuna università e per ciascuna scuola. 
Tutti coloro che sono ammessi ai corsi di dottorato di ricerca ai sensi del primo comma dell'art. 68 e nei limiti di cui al secondo comma dell'art. 70 hanno diritto alla borsa di studio purché rientrino nelle condizioni di reddito personale fissate nel primo comma del presente articolo. L'importo della borsa di studio è elevato del 50 per cento in proporzione ed in relazione ai consentiti periodi di permanenza all'estero presso università o istituti di ricerca».
L’art. 3, rubricato «Borse di studio per i corsi di dottorato di ricerca», della l.n. 398/1989, stabiliva che: 
«1. Fino all'approvazione della nuova disciplina sul dottorato di ricerca, restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 75 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, per quanto concerne la concessione delle borse di studio per i corsi di dottorato di ricerca nell'ambito dell'apposito stanziamento di bilancio». 
L’art. 6, rubricato «Norme comuni» della stessa l.n. 398/1989, ha inoltre stabilito che:
«4. Con decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto con il Ministro del tesoro, sentito il Consiglio universitario nazionale, sono determinati la misura minima delle borse nonché i limiti e la natura del reddito personale complessivo per poterne usufruire».
L’art. 8, rubricato «Norme finali e abrogativa» della stessa l.n. 398/1989, stabiliva che;
«3. Sono abrogati gli articoli 75, salvo quanto previsto dall'articolo 3 della presente legge; 76, 77, 78, 79, commi primo, secondo e terzo; 80 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, nonché l'articolo 20 del decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo 1982, n. 162, ed ogni altra norma incompatibile con le disposizioni della presente legge».
Il d.m. 19 aprile 1990 del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto con il Ministro del tesoro, ha elevato il tetto reddituale a lire 15.000.000.
L’art. 5, rubricato «Norme transitorie», della l.n. 210/1998, recante norme per il reclutamento dei ricercatori e dei professori universitari di ruolo, in vigore dal 21 luglio 1998, ha stabilito che:
«1. I concorsi di ricercatore e di professore universitario di ruolo, nonché le procedure per l'ammissione ai corsi di dottorato, già banditi e non ancora espletati alla data di entrata in vigore della presente legge, verranno portati a termine ai sensi della normativa vigente al momento della pubblicazione del relativo bando di concorso».
L’art. 4, rubricato «Dottorato di ricerca», della stessa l.n. 210/1998, ha stabilito che: 
«3. Alle borse di studio di cui al comma 5, nonché alle borse di studio conferite dalle università per attività di ricerca post laurea si applicano le disposizioni di cui all'articolo 6, commi 6 e 7, della legge 30 novembre 1989, n. 398. Con decreti del Ministro sono determinati annualmente i criteri per la ripartizione tra gli atenei delle risorse disponibili per il conferimento di borse di studio per la frequenza dei corsi di perfezionamento, anche all'estero, e delle scuole di specializzazione, per i corsi di dottorato di ricerca e per attività di ricerca post laurea e post dottorato».
6. In sostanza, dal punto di vista delle fonti normative, relativamente alle borse di studio in questione una linea di discrimine è stata tracciata con la citata l.n. 210/1998: precedentemente, era il Ministero, «nell'ambito dell'apposito stanziamento di bilancio», a stabilire «il numero complessivo, l'ammontare (…) e la ripartizione tra le università delle borse da conferire e l'eventuale rivalutazione delle borse pluriennali già conferite»; successivamente, al Ministero è spettato solo il compito di determinare «annualmente i criteri per la ripartizione tra gli atenei delle risorse disponibili per il conferimento di borse di studio per la frequenza dei corsi (…)» anche di dottorato di ricerca.
Nel precedente regime vigeva il citato art. 75 del d.P.R. n. 382/1980, secondo il quale la possibilità di attribuire borse di studio a «laureati capaci e meritevoli, di cittadinanza italiana, che fruiscano di un reddito personale complessivo non superiore a lire 8 milioni» poi elevato a lire 15.000.000 col pure citato d.m. 19 aprile 1990.
Quale norma di raccordo tra il regime precedente e quello successivo, dal punto di vista applicativo, ha operato (ma ancora opera per i rapporti tuttora pendenti, come quello per cui è causa) l’art. 5 della l.n. 210/1998, secondo la quale «I concorsi di ricercatore (…) verranno portati a termine ai sensi della normativa vigente al momento della pubblicazione del relativo bando di concorso».
Non è controverso fra le parti che questa norma di raccordo abbia esplicato (ed ancora esplichi, per i rapporti pendenti) effetti anche relativamente alle procedure di attribuzione di borse di studio connesse ai dottorati di ricerca.
7. Come detto, la l.n. 219/1998 è in vigore dal 21 luglio 1998 e il bando per l’attribuzione di borse di studio, cui ha partecipato l’appellata, è stato pubblicato in Gazzetta ufficiale il 17 luglio 1998.
Occorre dunque concludere – come peraltro sostenuto dall’Università – che la procedura selettiva (di attribuzione di borse di studio) per cui è causa sia ricaduta nel regime regolatorio antecedente l’entrata in vigore della citata l.n. 219.
Pertanto, al caso che qui interessa deve applicarsi la regola secondo la quale l’aspirante alla borsa di studio dovesse possedere un «reddito personale complessivo non superiore a lire»15 milioni, ossia euro 7.746,85.
8. Non è sostanzialmente controverso fra le parti il fatto che il tetto reddituale sopra indicato dovesse sussistere non soltanto al momento della partecipazione al bando di concorso, ma altresì essere mantenuto anche negli anni successivi, di effettiva percezione della borsa di studio.
In verità, ciò che è controverso fra le parti è se – nello specifico caso in esame – questo tetto reddituale sia stato o meno superato nel secondo e nel terzo anno di fruizione (da parte dell’appellata) della borsa di studio.
8.1. La sentenza impugnata è pervenuta a risposta negativa (sostanzialmente favorevole agli interessi della parte appellata) attraverso un ragionamento implicante una scissione tra il momento della partecipazione al bando di concorso e quello della materiale erogazione dei ratei annuali della borsa di studio.
Secondo i primi Giudici, sussistendo tale scissione e tuttavia rispettando l’appellata il tetto reddituale al momento della sua partecipazione al bando di concorso per ottenere la borsa di studio, non v’era ragione perché questa le fosse revocata (per il secondo ed il terzo anno).
Questo ragionamento, però, non può essere condiviso, in particolare per il fatto che non si rinviene alcun dato di diritto positivo né alcun criterio generale applicabile al procedimento amministrativo sulla base dei quali fondare il convincimento di una credibile scissione tra i due momenti sopra ricordati.
Del resto, le borse di studio erogabili dalle Università, a quel tempo, dipendevano da scelte –dipendenti dall’ammontare delle risorse finanziarie stanziate e disponibili per lo scopo – del Ministero, in funzione di dati previsionali attendibili: le scelte non sarebbero potute essere attendibili, seguendo il ragionamento dei primi Giudici, per effetto del quale la spesa pubblica per borse di studio sarebbe quantificabile attendibilmente solo ex post e non ex ante.
8.2. Fermo ciò, tuttavia neppure la tesi dell’Università risulta condivisibile.
Risultano fondate infatti le deduzioni della interessata sulla assenza dei presupposti per la richiesta del rimborso.
Ritiene l’Ateneo che le parole «reddito personale complessivo» – utilizzate dall’art. 75 del d.P.R. n. 382/1980 vadano intese nella loro accezione rilevante nell’ambito del diritto tributario.
In quell’ambito allora, secondo il ragionamento dell’Università, non v’è dubbio che l’ammontare di un assegno alimentare o di mantenimento (quale quello percepito dall’appellata per effetto della separazione dal coniuge in concomitanza col secondo e terzo anno di attribuzione della borsa di studio) costituisca una voce economica suscettibile di confluire additivamente nella dichiarazione dei redditi del coniuge separato percipiente (ivi cumulandosi con altre sue voci di reddito diverso), come del resto lo stesso ammontare è suscettibile di confluire, con la conseguente sottrazione, nella dichiarazione dei redditi del coniuge separato che tale assegno eroga.
Tuttavia, ad avviso del Collegio, versandosi qui (nel quadro della presente controversia) in un ambito di attività amministrativa diversa da quella che può interessare l’ordinamento tributario, il ragionamento dell’Università in tanto potrebbe essere seguito in quanto vi fosse almeno un dato di diritto positivo idoneo a sorreggerne l’impianto.
Però, come visto, l’art. 75 del d.P.R. n. 382/1980, parlando di «reddito personale complessivo», non ha specificato che lo stesso dovesse essere, specificamente, quello «rilevante a fini tributari».
Mancando dunque una siffatta puntualizzazione, è più ragionevole – oltre che equo – convergere su un’interpretazione della norma che, piuttosto, valorizzi il concetto di reddito personale complessivo effettivamente e direttamente ‘prodotto’ dal soggetto aspirante alla borsa di studio.
E’ peraltro decisivo considerare che un ‘ricavo’ derivante da un assegno alimentare o di mantenimento, di per se stesso, non può farsi rientrare nel novero dei redditi effettivamente e direttamente prodotti dal suo percipiente.
Tale assegno, invero, vale a riequilibrare lo scompenso – nel tenore di vita del coniuge separato che lo percepisce, specie quando lo stesso assegno è parametrato anche in funzione dell’esistenza e del numero della prole che rimane presso detto percipiente dopo la separazione – derivante dalla divisione fra la vita dei due coniugi.
Del resto, per un riscontro a tale ricostruzione, si consideri il caso di un coniuge (privo di redditi effettivamente e direttamente prodotti e dunque a reddito ‘zero’) che, all’epoca, avesse partecipato al bando di concorso per borsa di studio qui in discorso. 
Stando alla lettera della norma e al tenore del bando, tale persona avrebbe ottenuto ragionevolmente la borsa di studio, potendo essa dichiarare di non avere un ‘reddito personale complessivo’ superiore al tetto sopra indicato. La stessa, anzi, nella sua domanda di ottenimento della borsa di studio avrebbe ragionevolmente dichiarato ‘reddito zero’.
Sarebbe dunque alquanto singolare ed iniqua l’ipotesi – nel quadro dell’esempio che qui si porta – che il coniuge, da che avrebbe legittimamente dichiarato ‘reddito zero’ al momento della partecipazione del bando per l’attribuzione di borse di studio, poi potesse (o dovesse) dichiarare all’Università (una divenuto ex coniuge) la percezione di un reddito a valore positivo. 
E ciò perché dal suo punto di vista – fuori, si ripete, da un inquadramento della fattispecie nell’ottica propria del diritto tributario – nulla in verità sarebbe mutato dal punto di vista della produzione di redditi effettivamente e direttamente propri. 
Questi ultimi redditi, invero, come erano ‘zero’ prima della separazione sarebbero così rimasti anche dopo la separazione, nonostante la percezione di un assegno alimentare o di mantenimento.
In altri termini, il quadro normativo vigente ratione temporis non si può interpretare nel senso che l’avvenuta separazione tra i coniugi – con la previsione dell’assegno alimentare per la moglie separata e per i figli – possa avere conseguenze pregiudizievoli con il recupero della borsa già erogata o con la perdita del diritto alla sua percezione: una espressa norma che preveda tali conseguenze pregiudizievoli non potrebbe che far sorgere serissime questioni di costituzionalità, ma nella specie queste non si pongono, potendosi interpretare secundum Constitutionem la normativa applicabile dall’Università.
9. In conclusione, pronunciando sull’appello dell’Università, e previo accoglimento di alcune deduzioni in esso contenute, risultano fondate le deduzioni dell’appellata richiamate in questa sede, con conseguente conferma del dispositivo della sentenza di primo grado, peraltro con diversa motivazione.
10. Le spese del secondo grado del giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate in favore della parte appellata, con onere di pagamento a carico dell’Università, in complessivi euro 4.000,00.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello n. 5706 del 2013, come in epigrafe proposto, conferma con diversa motivazione il dispositivo della sentenza impugnata di primo grado.
Condanna la parte appellante al pagamento, in favore di quella appellata, delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in complessivi euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2017, con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
Italo Volpe, Consigliere, Estensore
Pubblicato il 02/01/2018