#385 Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 novembre 2015, n. 5210

Abolizione trattenimento in servizio per un biennio oltre il periodo di età pensionabile

Data Documento: 2015-11-16
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’art. 1, comma 2, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, deve considerarsi norma di applicazione generalizzata, che prevede l’abolizione del trattenimento in servizio ex art. 72, comma 7, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, per tutti i dipendenti pubblici, qualunque sia il regime del relativo rapporto di lavoro. Il richiamo all’art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, essendo finalizzato a definire la nozione di datore di lavoro pubblico, attiene al campo di applicazione “soggettivo”, ossia non consente di limitare la portata del summenzionato art. 1, comma 2, d.l. 24 giugno 2014, n. 90 ai dipendenti in regime di diritto privato.

Quanto alla legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, la Corte costituzionale ha affermato più volte che la legge può introdurre norme che modifichino in senso sfavorevole per gli interessati la disciplina di determinati rapporti, anche quanto l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, purché tali disposizioni non si traducano in un regolamento irrazionale, frustrando, quanto alle situazioni fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella certezza dell’ordinamento giuridico. In relazione al suddetto art. 1, l’esigenza di ricambio generazionale in un momento di crisi del sistema economico costituisce giustificazione razionale tale da consentire la retroattività della previsione in esame.

Contenuto sentenza
N. 05210/2015 REG.PROV.COLL.
N. 08410/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8410 del 2014, proposto da: 
Giorgio Spangher, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Alessandra Sandulli, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, corso Vittorio Emanuele 349;

contro
Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata presso gli uffici di quest’ultima in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

nei confronti di
Ministero dell'Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato presso gli uffici di quest’ultima in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Andrea Di Porto, non costituito in giudizio;

per la riforma
della sentenza in forma semplificata 16 ottobre 2014, n. 10400 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, Sezione III.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 luglio 2015 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Garofoli e l’avvocato M. A. Sandulli.
FATTO e DIRITTO
1.– Spangher Giorgio, professore ordinario di Diritto processuale penale presso la Facoltà di Giurisprudenza di Roma “La Sapienza”, con nota del 29 ottobre 2013, ha presentato istanza di prolungamento in servizio per il biennio 2014/2016.
Il Rettore dell’Università: i) con nota del 15 aprile 2014, prot. n. 23326, ha accolto la suddetta istanza; ii) con nota del successivo 17 aprile, prot. n. 22983, ha disposto il mantenimento in servizio fino al 31 ottobre 2016; iii) con nota del 29 aprile 2014 il prof. Spangher è stato eletto Preside della Facoltà di Giurisprudenza per il triennio 2013/2014 - 2014/2015 - 2015/2016.
Lo stesso Rettore, con decreto 22 luglio 2014, prot. n. 43699, in applicazione di quanto previsto dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), ha annullato tale ultimo decreto e ha disposto il collocamento a riposo per limiti di età del Prof. Spangher a decorrere dal 1° novembre 2014.
2.– Il Prof. Spangher ha impugnato il suddetto decreto n. 43699 del 2014 innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, prospettando una serie di motivi riproposti in appello e riportati nei successivi punti.
Il Tribunale amministrativo, con sentenza in forma semplificata, 16 ottobre 2014, n. 10400, ha rigettato il ricorso.
4.– Il ricorrente in primo grado ha proposto appello.
4.1.– Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata, chiedendo il rigetto dell’appello.
4.2.– La Sezione, con ordinanza 2 dicembre 2014, n. 5470, ha rigettato la domanda cautelare rilevando che non emergono «elementi di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale» del decreto-legge n. 90 del 2014.
5.– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 14 luglio 2015.
6.– L’appello è infondato.
7.– In via preliminare è necessario ricostruire il quadro normativo rilevante.
L’art. 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) prevedeva che: «È in facoltà dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici di permanere in servizio (…) per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo per essi previsti».
L’art. 72, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria) ha trasformato il diritto soggettivo dell’interessato al trattamento in servizio in interesse legittimo condizionato all’esercizio di un potere discrezionale che l’amministrazione deve esercitare avendo riguardo «alle proprie esigenze organizzative e funzionali» e «alla particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti in funzione dell’efficiente andamento dei servizi».
L’art. 25 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario) ha disposto che l’art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992 non si applica ai professori e ricercatori universitari.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 83 del 2013, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo il suddetto art. 25, ritenendo non giustificata la disposta esclusione dei soli professori e ricercatori universitari dal campo di applicazione dell’istituto del trattenimento in servizio.
L’art. 1 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari) ha abrogato tutte le disposizioni che contemplavano il trattenimento in servizio, disponendo quanto segue:
- «salvo quanto previsto dal comma 3, i trattenimenti in servizio in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto sono fatti salvi fino al 31 ottobre 2014 o fino alla loro scadenza se prevista in data anteriore. I trattenimenti in servizio disposti dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e non ancora efficaci alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge sono revocati» (comma 2);
- «al fine di salvaguardare la funzionalità degli uffici giudiziari, i trattenimenti in servizio, pur se ancora non disposti, per i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari che alla data di entrata in vigore del presente decreto ne abbiano i requisiti ai sensi dell’articolo 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, e successive modificazioni, sono fatti salvi sino al 31 dicembre 2015 o fino alla loro scadenza se prevista in data anteriore» (comma 3).
8.– Con un motivo, che si esamina per primo, l’appellante ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui non ha ritenuto non applicabile alla fattispecie in esame l’art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 90 del 2014.
In relazione ad un primo aspetto relativo all’ambito oggettivo di applicazione di detta disposizione, si deduce come essa riguardi la cessazione dei «trattenimenti in essere» (per i quali è prevista una scadenza anticipata) e la cessazione «dei trattamenti non ancor efficaci» (per i quali è prevista la immediata revoca). La peculiarietà del caso di specie starebbe nel fatto che si è in presenza «di un trattenimento che non è soltanto “in essere”, tanto che se ne possa anticipare la scadenza, ma non è nemmeno “non efficace”, perché (…) ha prodotto effetti di particolare rilievo anche nell’organizzazione della Facoltà di Giurisprudenza de “La Sapienza”, dato che ha consentito l’elezione del ricorrente a Preside della medesima».
In relazione ad un secondo aspetto relativo all’ambito soggettivo di applicazione della disposizione in esame, essa si applicherebbe soltanto ai rapporti di lavoro privatizzati e non anche ai rapporti di lavoro in regime di diritto pubblico, quale sarebbe quello dei professori universitari. La suddetta limitazione sarebbe conseguenza, secondo l’appellante, del richiamo, operato dal predetto art. 1, comma 2, ai trattenimenti in servizio «disposti dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165».
Il motivo è infondato.
In relazione al primo aspetto, deve rilevarsi come, invero, l’appellante abbia ricevuto un provvedimento favorevole di trattenimento in servizio ma dello stesso avrebbe usufruito a partire dal 31 ottobre 2014, con la conseguenza che tale provvedimento non poteva considerarsi ancora efficace. Né l’efficacia può derivare dal fatto che, in base a tale provvedimento favorevole, il prof. Spangher sia stato nominato Preside della Facoltà. Si tratta di un procedimento diverso che si è basato su un altro provvedimento, quello che rileva in questa sede, che non aveva ancora iniziato a produrre i suoi effetti. Non può, pertanto, ritenersi che l’atto di trattenimento in servizio avesse prodotto effetti soltanto perché in ragione di esso sia stato adottato un autonomo e diverso provvedimento.
In relazione al secondo aspetto, la disposizione in esame è chiara nel prevedere, con norma di applicazione generalizzata, l’abolizione del trattenimento in servizio per tutti i dipendenti pubblici qualunque sia il regime del relativo rapporto di lavoro. Il richiamo effettuato all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, essendo finalizzato a definire la nozione di datore di lavoro pubblico, attiene al campo di applicazione “soggettivo”.
Il campo di applicazione “oggettivo” è definito dai successivi articoli 2 e 3: l’art. 2 disciplina le nuove fonti di regolazione del rapporto di lavoro ed attiene pertanto ai rapporti in regime di diritto privato; l’art. 3, in deroga all’art. 2, individua i rapporti che rimangono interamente assoggettati al regime di diritto pubblico. In definitiva, il richiamo all’art. 1 e non agli artt. 2 e 3 del d.lgs. n. 165 del 2011 assegna ad esso una valenza diversa da quella prospettata dall’appellante.
Questa interpretazione è confermata dal fatto che lo stesso decreto-legge n. 90 del 2014 ha espressamente escluso dal campo di applicazione del divieto di prosecuzione del trattenimento in servizio soltanto i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari e cioè dipendenti in regime di diritto pubblico. Se il legislatore avesse voluto escludere anche i professori universitari avrebbe dovuto, pertanto, farlo mediante l’adozione di una espressa previsione normativa.
9.– Con un secondo motivo, articolato in più punti, si assume l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 del decreto-legge n. 90 del 2014 in quanto esso violerebbe:
- gli artt. 3, 117, primo comma, Cost., nonché gli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in ragione della lesione del legittimo affidamento e della certezza giuridica in mancanza di ragionevoli giustificazioni, non potendosi ritenere tali, alla luce della giurisprudenza europea, quelle di ordine economico;
- il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., atteso che la disciplina contestata creerebbe una ingiustificata diversità di trattamento con la categoria dei magistrati, ai quali è stata concessa una proroga fino al 31 dicembre 2015; a tale proposito, si pone in rilievo come anche la categoria dei professori universitari meriterebbe, al fine di garantire «elevati standard della ricerca e della didattica», un trattamento diverso rispetto alla generalità dei dipendenti pubblici;
- il principio di ragionevolezza e il “giudicato costituzionale” (si richiama la sentenza n. 236 del 2009 della Corte costituzionale), in relazione al profilo della mancata considerazione del fatto che l’appellante era stato già destinatario di un provvedimento favorevole;
- il principio dell’art. 33, ult. com., e 97 Cost., atteso che l’appellante era stato già nominato Preside della Facoltà;
- l’art. 77 Cost., mancando i requisiti di straordinarietà ed urgenza che giustificano l’adozione di un decreto-legge.
I motivi sono infondati.
La Corte costituzionale ha più volte affermato che la legge può introdurre norme che modifichino in senso sfavorevole per gli interessati la disciplina di determinati rapporti, anche quando l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, purché tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella «certezza dell’ordinamento giuridico», da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (sentenze n. 69 del 2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del 2012, n. 202 del 2010, n. 206 del 2009). Il divieto assoluto di retroattività opera soltanto, ai sensi dell’art. 25, secondo comma, Cost. in materia penale (da ultimo sentenza n. 5 del 2014). L’esistenza di una ragionevole giustificazione deve costituire, nella prospettiva europea, un «motivo imperativo di interesse generale» in grado di giustificare la retroattività (cfr. Corte cost. n. 156 del 2014 e n. 264 del 2012).
Nella fattispecie in esame la normativa, come si desume dai lavori parlamentari, «è finalizzata a favorire il ricambio generazionale, in un momento di crisi del sistema economico nel suo complesso e di blocco delle assunzioni». Questa “motivazione” della legge deve ritenersi il risultato di un ragionevole esercizio della discrezionalità legislativa e in quanto tale costituisce un “motivo imperativo di interesse generale” in grado di giustificare anche, nella prospettiva europea, la retroattività della norma in esame.
Né l’irragionevolezza può derivare dalla diversità di trattamento rispetto ai magistrati, in quanto la limitata esclusione soggettiva si giustifica in ragione dell’esigenza di assicurare il principio di continuità ed efficienza nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali che potrebbe essere compromesso da una misura incidente fortemente sull’organizzazione del servizio giustizia. Del resto, la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 83 del 2013, ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010 perché essa prevedeva il divieto di trattenimento in servizio soltanto per i professori universitari e non anche per gli altri dipendenti pubblici. La norma in esame ha, invece, come sottolineato, un campo di applicazione generalizzato con giustificata esclusione della sola categoria dei magistrati.
Né ancora l’irragionevolezza può derivare dal fatto che l’appellante era stato già destinatario di un provvedimento amministrativo secondo l’iterargomentativo seguito dalla richiamata sentenza n. 236 del 2009 della Corte costituzione.
La Corte, con tale sentenza, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 434, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, nella parte in cui aveva ridotto il periodo di fuori ruolo dei professori universitari, precedente la quiescenza, che avevano già ottenuto un formale provvedimento amministrativo e che avevano iniziato il relativo corso.
La Corte è pervenuta a tale decisione al fine di salvaguardare la posizione giuridica consolidata di chi aveva già ottenuto un provvedimento favorevole.
Nella fattispecie decisa dai giudici delle leggi le peculiarietà, evidenziate nella sentenza, stavano nel fatto che la misura: a) incideva su posizioni consolidate che si fondavano non «soltanto su un provvedimento amministrativo» ma anche «sull’esercizio effettivo delle attribuzioni connesse a quella posizione», atteso che «tutti i ricorrenti nei giudizi principali avevano già intrapreso il corso del triennio fuori ruolo prima dell’entrata in vigore della norma de qua»; b) riguardando una «posizione giuridica concentrata nell’arco di un triennio», interessava «una categoria di docenti numericamente ristretta»; c) non produceva «significative ricadute sulla finanza pubblica»; d) non poteva «definirsi funzionale all’esigenza di ricambio generazionale dei docenti universitari, ove si consideri che essi, con l’inizio del fuori ruolo, perdono la titolarità della cattedra che rimane vacante».
Nella fattispecie in esame, invece, come detto, la misura in esame: a) incide sulla posizione di un soggetto che non aveva ancora intrapreso l’esercizio dell’attività, atteso che il periodo di trattenimento in servizio era previsto a decorrere dal 1° novembre 2014; b) riguarda tutti i dipendenti pubblici; b) produce ricadute sulla finanza pubblica in ragione del suo generale ambito applicativo; c) comporta il mantenimento della titolarità della cattedra impedendo il ricambio generazionale.
Per quanto attiene all’asserita violazione dei principi di autonomia dell’Università e buon andamento dell’azione amministrativa derivanti dalla caducazione dell’atto di nomina a Preside, è sufficiente rilevare come tale nomina abbia costituito una evenienza di fatto che si è inserita nella fase di applicazione della norma. La giurisprudenza costituzionale ha più volte avuto modo di affermare che il «mero inconveniente di fatto non è idoneo ad introdurre il giudizio di legittimità di una norma», in quanto non è dalla disposizione della cui legittimità si dubita che derivano, in via diretta o indiretta, le violazioni costituzionali prospettate (ordinanze n. 158 del 2014 e n. 362 del 2008; si veda anche sentenza n. 117 del 2012).
Infine, non sussiste neanche la violazione dell’art. 77 Cost.
La Corte costituzionale ammette il sindacato sulla legittimità dell’adozione, da parte del Governo, di un decreto-legge, soltanto nei casi di «evidente mancanza» dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza richiesta dall’art. 77 Cost. o di «manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della relativa valutazione» (ex plurimis, sentenze n. 10 del 2015; n. 22 del 2012, n. 93 del 2011, n. 355 e n. 83 del 2010; n. 128 del 2008; n. 171 del 2007).
Nel caso in esame, la particolare contingenza economica in cui si inserisce il decreto-legge in esame unitamente all’esigenza di assicurare il ricambio generazionale consente di ritenere non sussistente la lamentata violazione.
In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, non sussistono i presupposti di non manifesta infondatezza dell’eccezione di incostituzionalità che giustifichino una remissione della relativa questione alla Corte costituzionale.
11.– La novità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
a) rigetta l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe;
b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Claudio Contessa, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Roberta Vigotti, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/11/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)