#2581 Consiglio di Stato, Sez. VI, 11 luglio 2017, n. 3418

Personale dipendente Università-ATA-Atto di macro-organizzazione-Giurisdizione giudice amministrativo

Data Documento: 2017-07-11
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’art. 63, del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ha, come regola, devoluto al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro «tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni», escluse quelle in materia di procedure concorsuali di assunzione. In tale contesto, rimangono, tuttavia, devolute alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie in cui si contesta in via diretta il corretto esercizio del potere amministrativo, deducendosi, dunque, l’illegittimità dei cd. atti di macro organizzazione, ovvero degli atti con cui l’amministrazione definisce le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e i modi di conferimento della titolarità degli stessi: in tale ipotesi, infatti, il rapporto di lavoro costituisce non l’effettivo oggetto del giudizio, ma soltanto l’occasione di esso, dato che gli effetti pregiudizievoli per l’interessato derivano direttamente dall’atto presupposto, rispetto al quale si fa valere un interesse legittimo (cfr., ex multis, Cass. civ., Sez. Un., 23 marzo 2017, n. 7483, e Id., 9 febbraio 2009, n. 3052, nonché Cons. Stato, Sez. V, 31 agosto 2016, n. 3740).

Contenuto sentenza
N. 03418/2017REG.PROV.COLL.
N. 07370/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7370 del 2016, proposto dai signori Chiaretta Albertini, Andrea Albini, Angelo Beretta, Daniele Bolognesi, Patrizia Contardini, Federica Corana, Lucia Cucca, Cinzia Ferrari, Carmen Frassica, Silvia Massara, Patrizia Marazza, Monica Monlarini, Paolo Nassi, Vittorio Necchi, Francesca Negri, Anna Painelli, Marco Podini, Gianfranco Ravetta, Carloalberto Rosini, Antonia Salis e Fabio Zucca, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Adavastro, con domicilio eletto presso lo studio del signor Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;
contro
l’Università degli Studi di Pavia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Sandro Mainardi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mauro Montini, presso lo Studio Legale Lessona in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18; 
nei confronti di
Il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12; 
la signora Carla Repossi, non costituita in giudizio; 
per l’annullamento ovvero la riforma
della sentenza del TAR Lombardia, sede di Milano, sezione III, 23 maggio 2016 n.1034, resa fra le parti, che ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore dell’Autorità giudiziaria ordinaria – AGO quanto al ricorso n.528/2016 proposto dagli appellanti per l’annullamento: a) della deliberazione 22 dicembre 2016, n. 362, del Consiglio di amministrazione dell’Università di Pavia, che approva la nuova organizzazione delle aree dirigenziali; b) della determinazione 29 dicembre 2015, n. 2744, e n. 61552 del Direttore generale, di riorganizzazione delle aree stesse; c) della determinazione 29 dicembre 2015, n. 2745, e n.61554, di attribuzione temporanea degli incarichi di responsabilità; d) di tutti gli atti connessi;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Pavia, del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, c.p.a.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2017 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti l’avvocato Francesco Adavastro, l’avvocato Sandro Mainardi e l’avvocato dello Stato Giancarlo Caselli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Gli appellanti sono tutti dipendenti dell’Università di Pavia, inquadrati nella categoria “Elevata professionalità – EP” del personale tecnico amministrativo.
In tale loro qualità, essi hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe, con i quali l’Università ha attuato una complessiva riorganizzazione delle aree dirigenziali, con l’effetto ultimo (v. sentenza di I grado, p. 4 dal quattordicesimo rigo) di ridurre la loro retribuzione di posizione, la quale a sua volta rappresenta circa un terzo del loro complessivo trattamento economico.
Più in dettaglio, l’Università con la delibera consiliare 362/2016 ha approvato la proposta di riorganizzazione del Direttore generale, la deliberazione 2744/2016 di quest’ultimo la ha attuata, articolando in concreto le aree dirigenziali, mentre la successiva deliberazione 2745/2016 ha di conseguenza attribuito gli incarichi dei dipendenti ‘elevata professionalità’ quali titolari di posizioni organizzative.
Quanto alla particolare retribuzione dovuta a costoro, l’Università ha poi stabilito di pagare soltanto l’indennità minima contrattuale, sino a quando non fosse stata rilasciata la certificazione dei fondi di bilancio pertinenti (doc. ti 4, 3 e 2 depositati in I grado dalla amministrazione).
2. Gli interessati hanno impugnato in primo grado i tre provvedimenti di cui sopra, con un unico complesso motivo, con cui hanno dedotto che l’Università avrebbe attuato uno sviamento di potere, ovvero avrebbe riorganizzato le aree dirigenziali al solo scopo di risanare un debito di bilancio - la cui esistenza in sé non è contestata- e quindi di realizzare un risparmio di spesa, e con ciò avrebbe illegittimamente inciso sui rapporti di lavoro già in corso.
3. Con la sentenza indicata in epigrafe, il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di interesse quanto all’impugnazione della delibera 362/2016 del Consiglio e della determina 2744/2016 del Direttore, e sul punto ha sostenuto che i ricorrenti, i quali, come è pacifico, non sono dirigenti, nessun interesse avrebbero a contestare una riorganizzazione che riguarda la dirigenza.
Il TAR ha poi dichiarato il difetto di giurisdizione del G.A, rilevando quella del giudice civile, quanto all’impugnazione della determina n. 2745/2016, qualificandola ‘atto di micro organizzazione del rapporto’, a partire dal rilievo per cui essa incide sul trattamento economico, materia concernente lo specifico rapporto di lavoro.
4. Contro tale sentenza, i ricorrenti in primo grado propongono impugnazione, con appello articolato in tre motivi, i primi due di critica alla sentenza impugnata, il restante di riproposizione dell’articolato motivo contenuto nel ricorso introduttivo, così come segue;
- con il primo ed il secondo motivo, connessi fra loro, criticano la sentenza impugnata, sostenendo che essa avrebbe errato, in buona sostanza, nel considerare gli atti impugnati separatamente fra loro. Affermano infatti che il pregiudizio alle loro retribuzioni personali altro non sarebbe che la conseguenza ultima di tutto il processo di riorganizzazione disposto, che come atto di macro organizzazione rientrerebbe nella giurisdizione di questo Giudice;
- con il terzo motivo, ripropongono la articolata censura fatta valere in primo grado sostengono quindi che l’amministrazione avrebbe illegittimamente ridotto le loro retribuzioni, incidendo in modo non consentito sui contratti di lavoro in corso.
L’amministrazione ha resistito, con memorie 16 dicembre 2016 e 20 aprile 2016, ed ha chiesto la conferma della sentenza impugnata, sulla base, fondamentalmente, del rilievo per cui la riduzione retributiva applicata ai ricorrenti appellanti sarebbe dovuta al deficit di bilancio esistente, si sarebbe comunque dovuta disporre, e non sarebbe dipenderebbe quindi dalla riorganizzazione operata;
Gli appellanti, con la memoria depositata il 22 aprile 2017, hanno ribadito le loro tesi.
5. Il primo ed il secondo motivo sopra riassunti sono fondati e vanno accolti.
L’art. 63 del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ha, come regola, devoluto al Giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro «tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni», escluse quelle, che qui non rilevano, in materia di procedure concorsuali di assunzione.
In tale contesto, rimangono però devolute alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie in cui si contesta in via diretta il corretto esercizio del potere amministrativo, e si deduce quindi l’illegittimità dei cd. atti di macro organizzazione, ovvero degli atti con cui l’amministrazione definisce le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e i modi di conferimento della titolarità degli stessi.
In tal caso, infatti, il rapporto di lavoro costituisce non l'effettivo oggetto del giudizio, ma soltanto l’occasione di esso, dato che gli effetti pregiudizievoli per l’interessato derivano direttamente dall'atto presupposto, rispetto al quale si fa valere un interesse legittimo (così la costante giurisprudenza: fra le molte Cass. civ. Sez. Un., 23 marzo 2017, n. 7483, e 9 febbraio 2009, n. 3052, nonché C.d.S., sez. V, 31 agosto 2016, n. 3740).
La giurisdizione si determina in base al criterio del cd. petitum sostanziale, ovvero con riferimento ai fatti materiali così come allegati da chi propone l’atto introduttivo del giudizio e alla intrinseca natura della posizione giuridica che in base ad essi si fa valere, individuata sulla base del tipo di protezione che ad essa l’ordinamento accorda: in tali termini (sempre fra le molte, la citata Cass. civ. Sez. Un. n. 7483/2017, nonché 10 giugno 1998, n. 5762).
In base a tale criterio, va affermata la giurisdizione del Giudice amministrativo, poiché, come si è detto, i ricorrenti hanno contestato gli atti impugnati configurandoli come un tutto unitario, ovvero come determinazioni organizzative di carattere generale, da cui deriverebbe un pregiudizio diretto alla loro posizione professionale individuale e alla correlata retribuzione, pregiudizio che il conseguente atto di micro organizzazione, ovvero di gestione del singolo rapporto. che ne consegue, si limiterebbe a recepire senza nulla aggiungervi (in termini, Cass. civ. SS.UU. 8 giugno 2016, n. 11712).
A fronte di tale situazione, il tipo di tutela astrattamente accordato dall’ordinamento è l’annullamento degli atti di macro organizzazione stessi, che si ritengono lesivi, e in proposito la giurisdizione spetta appunto al Giudice amministrativo.
6. Il terzo motivo, infine, non va esaminato.
Così come ritenuto, fra le molte, da C.d.S. sez. IV 12 febbraio 2013 n.847, laddove sussiste la giurisdizione del G.A., invece negata in primo grado, ai sensi dell’art. 105 c.p.a. il Giudice di appello deve limitarsi ad annullare la sentenza impugnata e a rinviare la causa allo stesso Giudice di primo grado, senza procedere ad ulteriore trattazione.
7. La particolarità della controversia è giusto motivo per compensare le spese dell’intero giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe (ricorso n.7370/2017 R.G.), lo accoglie e per l’effetto dichiara la giurisdizione del Giudice amministrativo, annulla la sentenza impugnata e rimette la causa in primo grado al TAR Lombardia, sede di Milano. Spese dell’intero giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2017, con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Francesco Mele, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore
Italo Volpe, Consigliere
Pubblicato il 11/07/2017