#2560 Consiglio di Stato, Sez. VI, 11 luglio 2016, n. 3046

ANVUR-Classificazione riviste-Riesercizio del potere

Data Documento: 2016-07-11
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Ai fini della classificazione delle riviste scientifiche, il giudizio finale del soggetto valutatore implica necessariamente l’utilizzazione di valutazioni espressive della reputazione diffusa nel settore di riferimento (come nel caso del criterio relativo alla “stima ed impatto nelle comunità degli studiosi di settore”). D’altra parte, l’espressione di giudizi di questo genere deve pur sempre restare confinata – nei limiti del possibile – all’interno di un ambito scevro da considerazioni puramente soggettive ed essere svolta in modo quanto più possibile oggettivo rispetto ai parametri normativi di riferimento (nel caso appena richiamato, la valutazione relativa a “stima e impatto” deve essere pur sempre riferita all’insieme della comunità degli studiosi del settore e non può essere – per così dire – soggettivizzata sui giudizi valoriali espressi, nell’occasione, dai singoli esperti in relazione al contenuto qualitativo dei contributi pubblicati sulla rivista).

Contenuto sentenza
N. 03046/2016 REG. PROV.COLL.
N. 00768/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 768 del 2016, proposto da:
Augusto Sinagra e Antonio Ricca, rappresentati e difesi dagli avv. Franco Sabatini e Lorenzo Minisci, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale Gorizia, 14; 
contro
Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca, ANVUR - Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
per l’ottemperanza
della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, 28 luglio 2015, n. 3737, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca e dell’ANVUR - Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 il consigliere Andrea Pannone e uditi per le parti l’avvocato Lorenzo Minisci e l’avvocato dello Stato Federico Basilica;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 10659/2012, il professor Augusto Sinagra e il dottor Antonio Ricca (rispettivamente direttore e direttore responsabile della Rivista della Cooperazione Giuridica Internazionale) avevano impugnato la valutazione operata dall’ANVUR – Gruppo di lavoro area CUN 12 – Riviste e libri scientifici per le procedure per l’Abilitazione Scientifica Nazionale per i settori non bibliometrici, espressa con la determinazione secondo cui la rivista risultava essere esclusa dalla lista di quelle di ‘classe A’ ai sensi dell’allegato ‘B’ al decreto ministeriale 7 giugno 2012, n. 76 (‘Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari, nonché le modalità di accertamento della qualificazione dei Commissari’).
Con ordinanza n. 730/2013 dell’8/02/2013 il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) ordinava all’amministrazione di riesaminare la posizione della Rivista della Cooperazione Internazionale, previa partecipazione procedimentale dei rappresentanti dell’interessata e consentendo loro di depositare deduzioni scritte correlate di documentazione ed adottando all’esito nuovo provvedimento adeguatamente motivato sulle ragioni addotte dall’interessata.
In riscontro a tale ordinanza l’ANVUR adottava la delibera n. 7 del 4 aprile 2013 con cui confermava il riconosciuto carattere di ‘scientificità’ alla Rivista, ma confermava altresì l’esclusione dal novero delle Riviste di ‘classe A’ per l’area giuridica 12E1 e 12E2.
Gli atti conclusivi della nuova valutazione erano impugnati dagli originari ricorrenti con motivi aggiunti depositati il 16 aprile 2013.
Con la sentenza 9402/2014 del 4/09/2014 il 2013 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) accoglieva per il ricorso annullando gli atti impugnati “fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione”.
Sull’appello proposto sia dal MIUR che dall’ANVUR è intervenuta la sentenza di questa Sezione n. 3737/2015 del 28/07/2015, che ha ritenuto e stabilito quanto segue.
Con la sentenza di primo grado sono stati annullati gli atti con cui l’Agenzia appellante aveva riconosciuto il carattere di ‘scientificità’ alla rivista omettendo di classificarla in ‘fascia A’ ai sensi dell’allegato ‘B’ al decreto ministeriale 7 giugno 2012, n. 76 (Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari, nonché le modalità di accertamento della qualificazione dei Commissari).
La sentenza di primo grado, secondo questa Sezione, merita conferma nella parte in cui vi si ritiene che la pretesa dedotta in giudizio si incentri sugli atti della rinnovata procedura di riesame della Rivista impugnati con il ricorso per motivi aggiunti.
Quanto al giudizio di ‘eccellenza’ ai fini della collocazione in ‘fascia’ (o ‘classe’) A di una rivista, questa Sezione ha ritenuto non sussistano margini indefiniti di discrezionalità valutativa. Andava a tal fine tenuta in debito conto la dimostrata presenza della Rivista in numerose biblioteche di importanti istituzioni pubbliche estere (e.g.: Biblioteca del Congresso di Washington, del Parlamento europeo in Strasburgo e della Corte di Giustizia dell’UE in Lussemburgo) e di università straniere (e.g.: Harvard Law School Library, New York Columbia University e Biblioteca statale di Berlino) nonché presso le biblioteche italiane e cinque fra le istituzioni statali prese in considerazione; doveva essere tenuta in adeguata considerazione la notevole tiratura della Rivista (trecento abbonamenti, metà all’estero).
Non poteva attribuirsi rilevanza alla casa editrice della rivista, alla quale oltretutto collaborano numerosi autori di fama, né ad un isolato articolo pubblicato nel corso del 2007 di contenuto politico non del tutto accettabile.
Infine questa Sezione ha esplicitamente condiviso quanto stabilito dal giudice di primo grado secondo cui la Rivista risulta dotata di un comitato di revisione la cui presenza “soddisfa l’ulteriore parametro preso in considerazione dall’allegato B al D.M. 76/2012 ai fini della classificazione in fascia A”, rigettando il relativo motivo d’appello proposto dalle amministrazioni.
La Sezione ha inoltre accolto l’appello incidentale con cui si chiedeva la riforma della sentenza per la parte in cui il primo giudice ha nuovamente demandato alle amministrazioni appellate il compito di valutare se riconoscere la collocazione in ‘fascia A’ della RCGI, invece di disporre in modo diretto tale collocazione.
La Sezione, pur riconoscendo l’impossibilità per il giudice in sede di giurisdizione generale di legittimità di disporre esso stesso la richiesta collocazione, ha accolto la domanda secondo cui non poteva ulteriormente affidarsi alle amministrazioni appellate il compito di presiedere alle rinnovate operazioni valutative.
Doveva piuttosto disporsi il necessario rinnovo delle operazioni valutative demandandone l’esecuzione a soggetti terzi e indipendenti, in grado di assicurare in massimo grado i necessari requisiti di idoneità tecnico/scientifica e di imparzialità.
Questa Sezione, da ultimo, in parziale accoglimento dell’appello incidentale, aveva ritenuto che al rinnovo delle operazioni valutative dovesse procedere un apposito Collegio composto dai Presidi delle Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Roma ‘La Sapienza’, dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata e dell’Università degli Studi Roma Tre, valutando la corretta collocazione della ‘Rivista della Cooperazione Giuridica Internazionale’ ed applicando i criteri di cui all’allegato ‘B’ al decreto ministeriale n. 76 del 2012 (con particolare riguardo al ‘rigore delle procedure di revisione’, alla ‘diffusione’ e alla ‘stima e impatto’).
Il tutto entro 90 giorni dalla comunicazione della sentenza e senza chiedere l’avviso dei Gruppi di esperti della Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR), né delle società scientifiche nazionali, risultando sufficiente l’utilizzo dei dati già acquisiti al fascicolo d’ufficio, che sarà posto a disposizione dei membri dello speciale Collegio i quali potranno demandare l’acquisizione di copia degli atti rilevanti a soggetti di loro fiducia espressamente indicati.
Il Collegio indicato nella sentenza della cui esecuzione si tratta, depositava, in data 22 gennaio 2016, il provvedimento con cui, pur confermando l’attuale collocazione della rivista, non le riconosceva la classe A.
Con ricorso notificato il 29 gennaio 2016 gli originari ricorrenti chiedono l’annullamento degli atti posti in essere dai tre Commissari ad acta in quanto adottati in violazione del giudicato.
Il MIUR e l’ANVUR, nella memoria di costituzione in questo giudizio di ottemperanza sostengono di essere del tutto estranei al procedimento che ha originato il provvedimento della Commissione, che avrebbe agito in qualità di commissario ad acta incaricato dal Consiglio di Stato e non come organo di quelle amministrazioni.
Nella camera di consiglio del 26 maggio 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Deve innanzitutto disattendersi l’eccezione di difetto di legittimazione avanzata nella memoria delle amministrazioni.
Quest’ultime oppongono che l’organo che ha adottato il provvedimento oggetto del presente giudizio di esecuzione non sia ad esse riconducibile.
La Sezione osserva al contrario che il Collegio individuato dalla Sezione quale commissario ad acta è pienamente riconducibile ad esse amministrazioni intimate, essendo costituito dai Presidi delle tre università interessate, e che non può ad esso attribuirsi una propria autonoma legittimazione, trattandosi di organo straordinario nominato ad acta per eseguire unicamente gli adempimenti nascenti dal giudicato di cui trattasi.
2. Il ricorso per l’esecuzione del giudicato è viceversa fondato.
È necessario individuare le precise statuizioni che la sentenza di cui è richiesta l’esecuzione rivolge al Collegio composto dai Presidi delle Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Roma ‘La Sapienza’, dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata e dell’Università degli Studi Roma Tre.
Giova a tale fine richiamare testualmente quanto riportato nella sentenza della cui esecuzione si tratta.
La Sezione ha testualmente affermato che “l’allegato ‘B’ al decreto ministeriale n. 76, cit., al punto 2, traccia in modo piuttosto definito i criteri e le modalità attraverso cui può (e deve) essere correttamente svolta l’attività valutativa da parte degli Organi preposti e conseguentemente riconosciuto (o negato) il giudizio di ‘eccellenza’ che consente la collocazione in ‘fascia’ (o ‘classe’) A di una rivista”.
Viene stabilito, in particolare (punto 2, lettera a)), che “le riviste di classe A sono quelle, dotate di ISSN, riconosciute come eccellenti a livello internazionale per il rigore delle procedure di revisione e per la diffusione, stima e impatto nelle comunità degli studiosi del settore, indicati anche dalla presenza delle riviste stesse nelle maggiori banche dati nazionali e internazionali”.
Ne emerge con chiarezza un orientamento volto a non lasciare margini indefiniti di discrezionalità valutativa, bensì ad orientarne e predeterminarne i contenuti attraverso la fissazione di parametri e criteri di carattere tendenzialmente oggettivo.
Non può negarsi che, sotto alcuni aspetti, il giudizio finale implichi necessariamente l’utilizzazione di valutazioni espressive della reputazione diffusa nel settore di riferimento (come nel caso del criterio relativo alla “stima ed impatto nelle comunità degli studiosi di settore”).
D’altra parte, l’espressione di giudizi di questo genere deve pur sempre restare confinata – nei limiti del possibile – all’interno di un ambito scevro da considerazioni puramente soggettive ed essere svolta in modo quanto più possibile oggettivo rispetto ai parametri normativi di riferimento (nel caso appena richiamato, la valutazione relativa a “stima e impatto” deve essere pur sempre riferita all’insieme della comunità degli studiosi del settore e non può essere – per così dire - soggettivizzata sui giudizi valoriali espressi, nell’occasione, dai singoli esperti in relazione al contenuto qualitativo dei contributi pubblicati sulla rivista)”.
È significativa l’indicazione del criterio da seguire, ivi chiaramente identificato come “volto a non lasciare margini indefiniti di discrezionalità valutativa, bensì ad orientarne e predeterminarne i contenuti attraverso la fissazione di parametri e criteri di carattere tendenzialmente oggettivo”, unito all’altrettanto chiara indicazione, ai fini dell’espressione del giudizio, di un “ambito scevro da considerazioni puramente soggettive … in modo quanto più possibile oggettivo rispetto ai parametri normativi di riferimento”, con l’avvertenza che “occorre non introdurre parametri spuri e attenersi agli indici e alle prescrizioni normative”. Infine la sentenza raccomanda di applicare “i criteri di cui all’allegato ‘B’ al decreto ministeriale n. 76 del 2012 (con particolare riguardo al ‘rigore delle procedure di revisione’, alla ‘diffusione’ e alla ‘stima e impatto’)”.
Va ricordato a tale proposito che questi criteri sono contenuti nell’allegato “B” al D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 (Regolamento per la valutazione dei candidati per l’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale) e sono testualmente i seguenti:
“a) le riviste di classe A sono quelle, dotate di ISSN, riconosciute come eccellenti a livello internazionale per il rigore delle procedure di revisione e per la diffusione, stima e impatto nelle comunità degli studiosi del settore, indicati anche dalla presenza delle riviste stesse nelle maggiori banche dati nazionali e internazionali;
b) le riviste di classe B sono quelle, dotate di ISSN, che godono di buona reputazione presso la comunità scientifica di riferimento e hanno diffusione almeno nazionale;
c) tutte le altre riviste scientifiche appartengono alla classe C”.
3. Ebbene, il Collegio dei tre Presidi ha mancato di attenersi ai criteri chiaramente indicati nel giudicato di cui trattasi, incorrendo nella sua evidente inesecuzione.
Infatti, quanto alla valutazione del “rigore delle procedure di revisione”, nonostante l’avvertenza circa la lacunosità del dettato regolamentare, soprattutto se riferita alla valutazione di un rivista scientifica piuttosto che di candidati all’abilitazione scientifica nazionale, è mancato in sede di esecuzione un sufficiente chiarimento in ordine al rilievo secondo cui le procedure di revisione effettuate dalla rivista non fossero rigorose.
Quanto alla verifica della diffusione, stima e impatto nella comunità degli studiosi, il Collegio dei tre Presidi avrebbe dovuto attenersi ai dati in suo possesso, senza acquisirne di nuovi per la prima volta, oltretutto in assenza di contraddittorio, essendo chiamato a svolgere una funzione di esecuzione del giudicato, e non già di verificazione istruttoria o di consulenza tecnica d’ufficio.
Quanto all’interpretazione complessiva del giudicato, in definitiva, non s’è tenuto conto che dalla pronuncia della cui esecuzione si discute emerge l’assenza di ogni elemento negativo o ostativo al fine di ricondurre la rivista di cui trattasi ai parametri indicati nell’allegato “B” lettera a) del D.M. n. 76 del 7 giugno 2012, per poterla classificare tra quelle della fascia A ivi contemplata.
Conclusivamente, il provvedimento del 22 gennaio 2016 adottato dal Collegio dei tre Presidi di facoltà deve essere annullato.
Al medesimo Collegio deve essere ordinato, in qualità di Commissario ad acta, di provvedere nuovamente all’esecuzione del giudicato secondo i criteri indicati in motivazione.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sul ricorso per l’esecuzione del giudicato, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:
a) annulla il provvedimento del 22 gennaio 2016 del Collegio ad acta composto dai Presidi delle Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Roma ‘La Sapienza’, dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata e dell’Università degli Studi Roma Tre;
b) ordina allo stesso Collegio di provvedere nuovamente all’esecuzione del giudicato, nei sensi di cui in motivazione;
c) condanna le amministrazioni intimate alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 5.000 (cinquemila), oltre gli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Dante D'Alessio, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato, Consigliere
 DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/07/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)