#1301 Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 febbraio 2017, n. 584

Abilitazione scientifica nazionale-Commissione esaminatrice-Criteri e parametri valutativi

Data Documento: 2017-02-10
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Nelle procedure di abilitazione scientifica nazionale, è illegittima la disapplicazione o la rimodulazione, da parte della commissione giudicatrice, dei criteri previsti  dagli art. 4 e 5, del  d.m. 7 giugno 2012, n. 76, concernenti la  valutazione delle pubblicazioni scientifiche, trattandosi di parametri oggettivi e precostituiti, muniti di un rilevante grado di significatività circa la qualità e la quantità delle pubblicazioni e della produzione scientifica dei candidati, e non manifestamente incompatibili con il macrosettore di riferimento. Di conseguenza, la rilevata esclusione dei menzionati criteri e parametri valutativi oggettivi precostituiti dalla normativa secondaria vizia, a sua volta, il giudizio di non idoneità espresso, con la conseguenza di impedire di sindacare la coerenza del percorso logico e della congruità dell’apprezzamento scientifico posti a base dei giudizi, individuali e collettivi, espressi dalla commissione.

Contenuto sentenza

N. 00584/2017 REG.PROV.COLL.
N. 02144/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2144 del 2016, proposto da: 
Giovanni Bianco e Giancarlo Caporali, rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Pellegrino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento, 11; 
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, Università Iuav di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Gen.Le Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (Anvur), commissione giudicatrice della procedura per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale funz. Professore universitario Settore 12/C1, non costituiti in giudizio; 
nei confronti di
Lidianna Degrassi, Elena Bindi, Roberto Romboli, Giampiero Di Plinio, Fausto Vecchio, non costituiti in giudizio; 
per la riforma
della sentenza n. 11318 del 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, Sezione III.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e di Università Iuav di Venezia;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2017 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti l’avvocato Pellegrino e l’avvocato dello Stato Pio Marrone,
FATTO
1.– Con decreto del direttore generale per l’Università, lo studente e il diritto allo studio universitario del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca (MIUR) del 20 luglio 2012 n. 222 è stata indetta la procedura di abilitazione nazionale alle funzioni di professore universitario di prima e di seconda fascia per il settore concorsuale 12/C1 - diritto costituzionale.
All’esito della procedura i professori Giovanni Bianco e Giancarlo Caporali risultavano non idonei.
2.– Quest’ultimi hanno impugnato gli atti della procedura innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, per i motivi poi riproposti in appello e riportati nei successivi punti.
Il Tribunale amministrativo, con sentenza 21 settembre 2015, n. 113178, ha rigettato il ricorso.
3.– I ricorrenti in primo grado hanno proposto appello.
Con un primo motivo si assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato i primi quattro motivi del ricorso di primo grado senza valutarne le reciproche interazioni. In particolare, con tali motivi si era fatta valere: l’illegittima composizione della commissione in seguito alla dimissione del membro OCSE; la violazione dei principi di trasparenza e pubblicità con riferimento all’attività valutativa svolta dalla Commissione anteriormente alla nota del MIUR 8 agosto 2013 n. 17560; acquiescenza all’effetto demolitorio della nota suddetta il cui effetto conformativo sarebbe stato depotenziato (nel successivo svolgersi dei lavori i membri della commissione avrebbero, infatti, dichiarato che l’adozione dei criteri diversi da quelli preventivamente deliberati non avevano assunto particolare rilievo nei giudizi sui candidati alla prima fascia); irragionevole ristrettezza dei tempi in cui sarebbero stati riformulati i giudizi individuali e collettivi (312 candidati nell’arco temporale che va dall’1° ottobre al 24 novembre).
Con un secondo motivo si è assunta l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il settimo motivo del ricorso di primo grado con cui è stata fatta valere la violazione degli art. 4 e 5 del decreto ministeriale n. 76 del 2012, nella parte in cui la commissione aveva deliberato di non utilizzare nella valutazione delle pubblicazioni scientifiche i criteri di cui agli articoli 4, comma 2, lettera d), 5, comma 2, lettera d), 4, comma 4, lettera a), e 5, comma 4, lettera a), del suddetto decreto ministeriale.
4.– Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata, chiedendo il rigetto dell’appello.
5.– La Sezione, con ordinanza 1° aprile 2016, n. 1116, ha accolto la domanda cautelare, sospendendo l’efficacia della sentenza impugnata e, contestualmente, disponendo l’acquisizione agli atti del processo del decreto ministeriale 8 agosto 2013, n. 17560.
5.– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 26 gennaio 2017.
DIRITTO
1.– La questione sottoposta all’esame della Sezione attiene alla legittimità della procedura di abilitazione nazionale alle funzioni di professore universitario di prima e di seconda fascia per il settore concorsuale 12/C1 - diritto costituzionale.
2.– La legge 30 dicembre 2010 n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario) ha riformato il sistema di reclutamento dei professori universitari. In attuazione di tale disposizione sono stati adottati il decreto del Presidente della Repubblica 14 settembre 2011 n. 222 (Regolamento concernente il conferimento dell'abilitazione scientifica nazionale per l'accesso al ruolo dei professori universitari, a norma dell'articolo 16 della legge 30 dicembre 2010, n. 240) e il decreto ministeriale 7 giugno 2012 n. 76 (Regolamento recante criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell'attribuzione dell'abilitazione scientifica nazionale per l'accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari, nonché le modalità di accertamento della qualificazione dei Commissari, ai sensi dell'articolo 16, comma 3, lettere a), b) e c) della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e degli articoli 4 e 6, commi 4 e 5, del decreto del Presidente della Repubblica 14 settembre 2011, n. 222).
Si è passati da un sistema fondato su concorso locali ad un sistema a doppio stadio: una prima fase finalizzata ad ottenere l’abilitazione nazionale; una seconda fase rappresentata da una procedura “valutativa” che si svolge presso i singoli Atenei finalizzata all’ingresso nei ruoli di professore associato o ordinario.
La riforma ha chiaramente perseguito l’obiettivo di ridurre la discrezionalità delle commissioni mediante l’attribuzione di una funzione selettiva rilevante a criteri di tipo quantitativo: le cosiddette mediane.
3.– Con un primo motivo si assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il settimo motivo del ricorso di primo grado che censurava la violazione degli art. 4 e 5 del decreto ministeriale n. 76 del 2012, nella parte in cui la commissione aveva deliberato di non utilizzare nella valutazione delle pubblicazioni scientifiche i criteri di cui agli articoli 4, comma 2, lettera d), 5, comma 2, lettera d), 4, comma 4, lettera a), e 5, comma 4, lettera a), del suddetto decreto ministeriale.
Il motivo è fondato.
L’art. 3 del d. m. n. 76 del 2012 prevede che «nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate». Detta valutazione «si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5». Il comma 3 di tale articolo dispone che: «L’individuazione del tipo di pubblicazioni, la ponderazione di ciascun criterio e parametro, di cui agli artt. 4 e 5, da prendere in considerazione e l’eventuale utilizzo di ulteriori criteri e parametri più selettivi ai fini della valutazione delle pubblicazioni e dei titoli sono predeterminati dalla commissione, con un atto motivato pubblicato sul sito del Ministero e su quello dell’università sede della procedura di abilitazione. La ponderazione dei criteri e dei parametri deve essere equilibrata e motivata».
Nella fattispecie in esame la commissione ha deliberato: i) di non applicare i criteri di cui agli articoli 4, comma 2, lettera d) e 5, comma 2, lettera d), i quali prevedono che si debba tenere conto della «collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste di rilievo nazionale o internazionale che utilizzino procedure trasparenti di valutazione della qualità del prodotto da pubblicare, secondo il sistema di revisione tra pari»; ii) di riformulare i criteri di cui agli articoli 4, comma 4, lettera a) e 5, comma 4, lettera a), i quali prevedono di tenere conto dell’ «impatto della produzione scientifica complessiva misurato mediante gli indicatori di cui all'articolo 6 e agli allegati A e B», con il seguente «impatto della produzione scientifica complessiva nei dieci anni precedenti alla pubblicazione del bando e fino alla data di presentazione della domanda, valutata mediante gli indicatori (mediane) di cui all’articolo 6 e agli allegati A (bibliometrici) e B (non bibliometrici) del D.M. 76/2012».
La motivazione indicata dalla commissione è stata, rispettivamente, la seguente: i) «non necessariamente la collocazione indicata garantisce la presenza di originalità, rigore metodologico ed innovazione, caratteri che peraltro potrebbero rinvenirsi in lavori di diversa collocazione editoriale»; ii) deve ritenersi «più congruo, date le specificità del macrosettore, fare riferimento privilegiato a criteri qualitativi della produzione scientificacomplessiva».
Questa Sezione, in relazione alla medesima procedura che viene in rilievo in questa sede, ha già avuto modo di affermare, con orientamento che si condivide, che la “disapplicazione” o, comunque “rimodulazione” dei suddetti criteri non risulta «sorretta da motivazione logica e adeguata» (Cons. Stato, sez. VI, 24 ottobre 2016, n. 4439). In particolare, si è affermato che «il relativo onere motivazionale deve ritenersi particolarmente accentuato, poiché l’esclusione, dal novero degli elementi valutativi, di criteri e parametri oggettivi e trasparenti di valutazione, ha valenza non solo quantitativa, ma anche qualitativa, idonei a fungere da riscontri oggettivi esterni nella ricostruzione dell’iter logico posto a base dei giudizi, individuali e collettivi, espressi dalla commissione, comporta uno speculare aumento della sfera di discrezionalità della commissione, in linea generale limitata dai criteri e parametri stabiliti dal decreto ministeriale, i quali, di norma, devono trovare applicazione e la cui mancata applicazione assume carattere eccezionale». Nella citata sentenza si è affermato, inoltre, come tali criteri costituiscano «parametri oggettivi e precostituiti, muniti di un rilevante grado di significatività circa la qualità e la quantità delle pubblicazioni e della produzione scientifica dei candidati, e non manifestamente incompatibili con il macrosettore che qui viene in rilievo».
4.– La rilevata esclusione dei menzionati criteri e parametri valutativi oggettivi precostituiti dalla normativa secondaria ha, a sua volta, viziato il giudizio di non idoneità espresso sugli odierni appellanti, con la conseguenza di impedire di sindacare la coerenza del percorso logico e della congruità dell’apprezzamento scientifico posti a base dei giudizi, individuali e collettivi, espressi dalla commissione. In particolare, alla luce di quanto contenuto nell’atto di appello, la mancata applicazione di tali criteri e parametri ha inciso negativamente sulla posizione degli appellanti.
Ne deriva che, in accoglimento del motivo sopra esposto gli atti impugnati in primo grado devono essere annullati nei limiti dell’interesse degli odierni appellanti, con assorbimento degli altri motivi, irrilevanti ai fini decisori.
Sul piano degli effetti conformativi, l’amministrazione in esecuzione della presente sentenza dovrà procedere a una rivalutazione dei candidati, demandata ad una nuova commissione, rinnovata nei suoi componenti rispetto a quella che ha emesso l’impugnato giudizio di non idoneità, previa determinazione dei relativi criteri in conformità a quanto statuito con la presente sentenza.
5.– La novità della questione trattata, essendo la decisione del Consiglio sopra richiamata successiva al presente contenzioso, giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
a) accoglie l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado;
b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore
Francesco Mele, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Pubblicato il 10/02/2017