#4281 Consiglio di Stato, Sez. Sesta, 5 ottobre 2018, n. 5727

Data Documento: 2018-10-05
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Contenuto sentenza
N. 05727/2018REG.PROV.COLL.
N. 02018/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2018 del 2018, proposto dal signor Francesco Paparella, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Di Giandomenico, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Novella Di Giandomenico in Roma, via Nicolò Porpora, n. 16; 
contro
il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; 
per la riforma della sentenza del T.a.r. Lazio – Sede di Roma – Sez. III-bis n. 154 del 2018;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2018 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Giovanni Di Giandomenico e dello Stato Stigliano Messuti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.‒ L’appellante premette che:
- in data 29 ottobre 2013, presentava domanda di partecipazione alla procedura di abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore associato di seconda fascia (sessione 2013) per il Settore Scientifico Disciplinare: 02/C1 Astronomia, astrofisica, fisica della terra e dei pianeti. Sub settore FIS/06;
- a seguito dell’espletamento della procedura concorsuale, veniva valutato dalla commissione come non idoneo alle funzioni di professore di seconda fascia;
- per questi motivi, ricorreva avverso tale valutazione di non idoneità dinanzi al T.a.r. del Lazio, il quale, con la sentenza n. 7828 del 2016, accoglieva il ricorso, ordinando all’Amministrazione resistente di «rivalutare l’interessato da parte di una commissione in diversa composizione entro 90 (novanta) giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero dalla notificazione a cura di parte, se antecedente»;
- successivamente, constatata l’inerzia del Ministero, proponeva innanzi al TAR il ricorso di primo grado, chiedendo l’ottemperanza della sentenza n. 7828 del 2016;
- in sede di ottemperanza, il T.a.r., con la sentenza n. 7111 del 2017, intimava «al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca il termine di trenta (30) giorni, dalla notificazione o dalla comunicazione della presente ordinanza a cura della Segreteria della Sezione, per dare esecuzione alla sentenza n. 7828/2016, nominando fin d’ora Commissario ad acta, in caso di ulteriore inottemperanza, il Prefetto di Roma perché provveda all’esecuzione, con facoltà di delega ad un funzionario dell’Ufficio»;
- in data 22 giugno 2017, apprendeva dal sito del MIUR che la nuova commissione (nominata medio tempore dal Ministero con il decreto n. 918 del 21 aprile 2017) aveva rivalutato il suo profilo scientifico, deliberando ancora una volta la non attribuzione dell’abilitazione scientifica alle funzioni di seconda fascia;
- avverso tale decreto, ricorreva ancora una volta innanzi al T.a.r. del Lazio chiedendo, in via principale, l’ottemperanza con la consequenziale dichiarazione di abilitazione, e, in via subordinata, l’annullamento per vizi di legittimità del nuovo giudizio di non idoneità.
2.‒ Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, con la sentenza n. 154 del 2018, respingeva la domanda di ottemperanza, rilevando quanto segue:
«Nel caso di specie, non sussiste ad avviso del Collegio la dedotta nullità del verbale in epigrafe per elusione del giudicato, come argomentato da parte ricorrente con il primo e con il secondo motivo, con cui si lamenta che la nuova Commissione nominata nel procedimento di riesame, aperto a seguito della sentenza n. 7828/2016, avrebbe dovuto limitarsi a prendere atto dei giudizi positivi riportati dal ricorrente in numero tale da fargli conseguire l’abilitazione, al punto che una volta integrato tale giudizio l’annullamento del criterio del necessario superamento delle tre mediane, avendo il ricorrente superato 2 mediane su 3 dei parametri bibliometrici definiti dall'ANVUR avrebbe dovuto ipso jure riconoscergli l’abilitazione a professore di II fascia nel settore di cui trattasi.
Al riguardo, la Sezione ha già avuto modo di precisare in una recente sentenza che “Posto che l’effetto giuridico dell’annullamento di un provvedimento illegittimo – tranne nei casi in cui si tratti di un annullamento parziale- è quello di considerare il medesimo, giuridicamente, tamquam non esset”, ne deriva innanzitutto che a seguito di detto annullamento con conseguente obbligo di riesame da parte di una Commissione diversamente composta, parte ricorrente non può più pretendere di giovarsi delle valutazioni “positive” precedentemente ottenute nel corso della prima valutazione. Né, in mancanza di un preciso vincolo derivante dalla sentenza, può ritenersi che i nuovi commissari siano tenuti a recepire il giudizio dei precedenti (TAR Lazio, III bis, n.11162/2017; in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 1.4.2016 n. 1294).
Ne deriva che ben poteva la nuova Commissione esprimere una nuova valutazione del ricorrente, che nel caso di specie ha portato ad una reformatio in pejus, atteso che per il criterio G1 (Pubblicazioni presentate) è stato attribuito al ricorrente OTTIMO, mentre per i criteri G2 (Attività scientifica globale) e G3 (Responsabilità scientifica) è stato valutato BUONO. Quanto ai criteri utilizzati, la Commissione ha dato atto di aver applicato i criteri e parametri decisi nella riunione del 12/03/2014 dalla Commissione per l’Abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario nel settore concorsuale 02/C1 - Astronomia, astrofisica, fisica della terra e dei pianeti, nominata con DD. n. 396 del 19/11/2012» tenuto altresì conto di quanto statuito nelle sentenze trasmesse per l’esecuzione.
In tali criteri, in particolare, era stabilito che “l’abilitazione sarà attribuita di norma ai candidati che superino le tre mediane bibliometriche e che abbiano riportato un giudizio collegiale OTTIMO in almeno due dei gruppi di criteri sopra definiti.
Nel caso in cui la condizione di superamento delle tre mediane non venisse soddisfatta, la commissione valuterà se questo non sia ampiamente compensato da un giudizio collegiale secondo il seguente schema: - nel caso in cui il candidato superi due delle tre mediane è richiesto un giudizio collegiale ECCELLENTE in almeno due dei tre gruppi; - nel caso in cui il candidato superi solo una delle tre mediane è richiesto un giudizio collegiale ECCELLENTE in tutti e tre i gruppi.
L’abilitazione non verrà attribuita ai candidati che non superino almeno una delle tre mediane”.
Ed in effetti, nella sentenza n.7828/2016 di cui si chiede l’esecuzione, il Collegio si è limitato a statuire, senza indicare precisi vincoli ai fini del riesame, che “a fronte comunque del superamento di due delle tre mediane di riferimento, è necessario che la motivazione resa dalla commissione elenchi le specifiche ragioni che hanno condotto l’organo a ritenere che il candidato non abbia raggiunto la necessaria maturità scientifica per svolgere le funzioni di professore di seconda fascia” in quanto, nel caso esaminato del Giudizio reso dalla prima Commissione, “l’unico elemento ricavabile dalla motivazione riguarda il mancato rispetto del criterio elaborato dalla commissione nel verbale n. 2 del 13 marzo 2013 che, invero, si palesa irragionevole nella misura in cui, in disparte la questione dedotta relativa al mancato superamento da parte del ricorrente della terza mediana di riferimento, ha ricevuto comunque giudizi del tutto lusinghieri da parte di tutti i membri della commissione (due ottimi ed un eccellente), a riprova di un profilo curriculare di tutto rilievo”.
Inoltre, nella sentenza indicata il criterio elaborato dalla commissione (secondo cui chi possiede due mediane su tre deve ottenere nel giudizio di merito due eccellenti ed un solo ottimo) è stato ritenuto “palesemente irragionevole nella misura in cui esclude dall’abilitazione candidati che possiedono profili e caratteristiche molto positivi, anche al di sopra della media nazionale dei docenti del settore di riferimento”.
Anche sotto profilo, quindi, non può ritenersi sussistente alcuna elusione del giudicato, poiché come è noto l'elusione di giudicato ricorre solo allorquando dal giudicato derivi un obbligo talmente puntuale che l'ottemperanza ad esso si concreta nell'adozione di un atto il cui contenuto, nei suoi tratti essenziali, è integralmente desumibile dalla sentenza (T.A.R. Lazio, III bis, n. 11162/2017 cit.)».
Il giudice di prime cure accoglieva invece la domanda di annullamento del verbale del 19 giugno 2017, con cui i ricorrente è stato valutato non idoneo al conseguimento dell’abilitazione alla seconda fascia, sulla base delle seguenti argomentazioni:
«Ed invero, premesso che il ricorrente aveva comunque superato 2 mediane su 3 e che le valutazioni di “Buono” e “Ottimo” erano da ritenersi comunque positive e non ostative, di per sé, al riconoscimento dell’abilitazione secondo quanto statuito nella sentenza di cui si chiede l’esecuzione, secondo cui il criterio elaborato dalla commissione - secondo cui chi possiede due mediane su tre deve ottenere nel giudizio di merito due eccellenti ed un solo ottimo - è stato ritenuto “palesemente irragionevole nella misura in cui esclude dall’abilitazione candidati che possiedono profili e caratteristiche molto positivi, anche al di sopra della media nazionale dei docenti del settore di riferimento”.
In tal caso, pertanto, la Commissione avrebbe dovuto evidenziare le specifiche ragioni che hanno condotto l’organo a ritenere che il candidato, pur a fronte delle valutazioni positive di “BUONO” e “OTTIMO” riportate non abbia raggiunto la necessaria maturità scientifica per svolgere le funzioni di professore di seconda fascia, anche con riferimento all’ulteriore indicazione contenuta nella sentenza impugnata secondo cui a fronte del superamento di due mediane su tre l’abilitazione non può essere negata a “candidati che possiedono profili e caratteristiche molto positivi, anche al di sopra della media nazionale dei docenti del settore di riferimento”».
3.‒ Il dottor Paparella ha quindi proposto appello avverso il capo della sentenza n. 154 del 2018 che ha respinto l’azione di ottemperanza.
Secondo l’appellante, la sentenza gravata sarebbe erronea in quanto:
- avrebbe disatteso l’effetto conformativo del giudicato di cui alla sentenza n. 7828 del 2016, che di fatto determinava per la nuova commissione l’obbligo puntuale di motivare le ragioni per cui il candidato non avrebbe raggiunto la necessaria maturità scientifica;
- la commissione non avrebbe potuto riformulare le valutazioni di merito, degradandole ad un livello leggermente inferiore a quelli della prima valutazione;
- avendo riconosciuto i dedotti vizi di legittimità dell’ultima valutazione, avrebbe dovuto comunque disporre che l’amministrazione avrebbe dovuto rilasciare l’abilitazione.
4.‒ Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca si è costituito in giudizio, chiedendo che l’appello venga respinto.
5.‒ All’udienza del 19 luglio 2018 la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1.‒ L’appello non è fondato.
2.‒ Come ha rilevato l’Adunanza Plenaria, con la sentenza n. 2 del 2013, quando l’Amministrazione emana un provvedimento ulteriore lesivo, dopo un giudicato di annullamento, l’interessato che si duole (anche) delle determinazioni dell’amministrazione può proporre un unico giudizio davanti al giudice dell’ottemperanza, lamentando la violazione o l’elusione del giudicato ovvero la presenza di nuovi vizi di legittimità nella rinnovata determinazione.
L’esigenza di consentire l’unitaria trattazione di tutte le censure riscontrate a fronte della riedizione del potere si spiega in considerazione del fatto che, sia pure per il tramite di due distinte domande, si lamenta la patologia dell’atto amministrativo contestato, sicché il giudice non può che definire complessivamente la controversia.
In tal caso, il giudice dell’ottemperanza in primo luogo deve qualificare le domande prospettate, distinguendo quelle attinenti propriamente all’ottemperanza da quelle che invece hanno a che fare con il prosieguo dell’azione amministrativa che non impinge nel giudicato, traendone le necessarie conseguenze quanto al rito ed ai poteri decisori.
Nel caso in cui il giudice dell’ottemperanza ritenga che il nuovo provvedimento emanato dall’amministrazione costituisca violazione ovvero elusione del giudicato, dichiarandone così la nullità, a tale dichiarazione non potrà che seguire la improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse della seconda domanda. Viceversa, in caso di rigetto della domanda di nullità il giudice disporrà la conversione dell'azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione (Adunanza Plenaria, 15 gennaio 2013, n. 2, cit.).
2.1.‒ La dimensione oggettiva del giudicato amministrativo è correlato all’oggetto del processo (a sua volta dipeso dalla struttura del giudizio).
Quando, come accade nella specie, viene azionato il diritto alla rimozione di un provvedimento discrezionale, i limiti oggettivi del giudicato amministrativo sono saldamente ancorati agli specifici argomenti di fatto e di diritto che integrano la violazione accertata dal giudice. A questi fini, occorre isolare il «dispositivo sostanziale» della motivazione, che nel processo amministrativo oltrepassa la funzione meramente giustificativa della decisione.
Di fronte a un annullamento giurisdizionale per difetto di motivazione, residua uno spazio assai ampio per il riesercizio dell’attività valutativa da parte della pubblica amministrazione: se essa elimina il vizio motivazionale ma, ciò nonostante, adotta un provvedimento ugualmente non satisfattivo della pretesa, si avrà violazione o elusione del giudicato se l’attività, asseritamente esecutiva dell’Amministrazione, risulti contrassegnata da uno sviamento manifesto, diretto ad aggirare le statuizioni stabilite con il giudicato; diversamente, viene in questione non una contrarietà a giudicato, ma un’eventuale nuova autonoma illegittimità (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. III, 14 novembre 2017, n. 5250; Consiglio di Stato, sez. VI, 8 aprile 2016, n. 1402).
2.2.‒ Nel caso in esame, il giudicato di annullamento della precedente valutazione negativa (relativa al conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di seconda fascia per il settore concorsuale 02/C1), consta delle seguenti proposizioni decisorie:
- viene richiamato il principio secondo cui, «a fronte comunque del superamento di due delle tre mediane di riferimento, è necessario che la motivazione resa dalla commissione elenchi le specifiche ragioni che hanno condotto l’organo a ritenere che il candidato non abbia raggiunto la necessaria maturità scientifica per svolgere le funzioni di professore di seconda fascia»;
- viene rilevato che, nel caso di specie, «l’unico elemento ricavabile dalla motivazione riguarda il mancato rispetto del criterio elaborato dalla commissione nel verbale n. 2 del 13 marzo 2013 che, invero, si palesa irragionevole nella misura in cui, in disparte la questione dedotta relativa al mancato superamento da parte del ricorrente della terza mediana di riferimento, ha ricevuto comunque giudizi del tutto lusinghieri da parte di tutti i membri della commissione (due ottimi ed un eccellente), a riprova di un profilo curriculare di tutto rilievo»;
- si statuisce che il «criterio elaborato dalla commissione (secondo cui chi possiede due mediane su tre deve ottenere nel giudizio di merito due eccellenti ed un solo ottimo) è palesemente irragionevole nella misura in cui esclude dall’abilitazione candidati che possiedono profili e caratteristiche molto positivi, anche al di sopra della media nazionale dei docenti del settore di riferimento»;
- su queste basi, viene disposto l’annullamento del provvedimento che ha giudicato inidoneo il ricorrente e ordinato all’amministrazione di rivalutare l’interessato da parte di una commissione in diversa composizione.
2.3.‒ Su queste basi, la domanda di nullità, per violazione del giudicato non può essere accolta.
Il precedente giudizio di inidoneità era stato censurato sotto i profili della logicità e coerenza di una valutazione comunque connotata da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari caratterizzati da ampi margini di opinabilità.
L’effetto conformativo del giudicato di annullamento imponeva sì la riedizione del potere, ma senza alcun vincolo positivo rispetto al conseguimento dell’abilitazione a professore di seconda fascia nel settore di cui trattasi.
Il superamento di 2 mediane su 3 dei parametri bibliometrici definiti dall’ANVUR non comportava il conseguimento ipso jure del titolo.
La nuova commissione ha effettuato una ulteriore valutazione coerente con il giudicato ed ha espresso un giudizio adeguatamente motivato, che, per quanto sia risultato ancora negativo sulla idoneità del ricorrente, non riproduce gli stessi vizi già censurati in sede giurisdizionale.
2.4.‒ Correttamente il giudice di prime cure ha ritenuto dunque che la sede per sindacare la legittimità dell’atto in sede di riedizione del potere amministrativo, sotto profili che non avevano formato oggetto delle statuizioni della sentenza, non poteva che essere il giudizio ordinario di cognizione e non il giudizio di ottemperanza, disponendo conseguentemente la conversione del rito.
2.5.‒ Da ultimo, poiché l’illegittimità accertata dal giudicato ‒ relativa al dovere di logica e corretta motivazione ‒ non riguardava il risultato finale, bensì l’utilità intermedia della valutazione della nuova commissione, deve pure rigettarsi la domanda con cui si chiede, sempre in riforma della impugnata sentenza, di condannare, ai sensi dell’art. 34 c.p.a., l’amministrazione intimata al rilascio del provvedimento richiesto.
3.– L’appello è, dunque, infondato e va respinto.
3.1.– Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate, sussistendo giusti motivi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 2018 del 2018, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa interamente le spese di lite del secondo grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2018, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Pubblicato il 5/10/2018