#3239 Consiglio di Stato, Sez. III, 7 settembre 2017, n. 9627

Abilitazione scientifica nazionale-Commissione esaminatrice-Criteri di valutazione

Data Documento: 2017-09-07
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Le commissioni possono non attribuire l’abilitazione a candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione a candidati che, pur non avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
L’articolata disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnanti del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.

Contenuto sentenza
N. 09627/2017 REG.PROV.COLL.
N. 05451/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5451 del 2014, proposto da: 
Alessandro Figus, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Lentini e Giampiero Placidi, con domicilio eletto presso lo Studio Associato Lentini Placidi & Partners in Roma, via Flaminia, 79; 
contro
Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., ANVUR - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
nei confronti di
Davide Grassi, Alessandro Natalini non costituiti in giudizio; 
per l'annullamento
previa sospensione dell’efficacia
- del giudizio collegiale e dei giudizi individuali di non idoneità del ricorrente al conseguimento dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di seconda fascia nel settore concorsuale 14/A2 Scienza Politica, espressi dalla Commissione giudicatrice e pubblicati sul sito del M.I.U.R. in data 3.2.2014 all'esito della procedura di cui al Decreto Direttoriale M.I.U.R. n.222 del 20.7.2012;
- del provvedimento di approvazione, di cui non si dispone, degli atti della Commissione giudicatrice;
- ove occorra, dei verbali della Commissione giudicatrice ed in particolare del verbale n. 3 del 16.2.2013;
- di ogni altro atto lesivo inerente o connesso, preparatorio o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca e dell’Anvur - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 maggio 2017 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori: Avv. L. Lentini e l'Avvocato dello Stato V. Fico;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Il prof. Alessandro Figus, professore a contratto presso l’Università Paris 1 Pantheon - Sorbonne, ha partecipato alla procedura di valutazione finalizzata al conseguimento dell'abilitazione scientifica al ruolo di professore di II fascia, per il settore concorsuale 14/A2 – Scienza Politica, indetta con D.D. MIUR n. 222 del 20.7.2012.
L’apposita Commissione nazionale, nominata con D.D. 30.11.2012, n. 586 per giudicare la qualificazione scientifica dei candidati al ruolo di professore (di prima e seconda fascia) per il settore concorsuale in oggetto, con il verbale n. 3 del 16.2.2013 (a ciò autorizzata sensi dell’art. 3, comma 3, D.M. n. 76/2012 che lo consente) ha stabilito il seguente criterio di valutazione maggiormente selettivo (vedi lett. c) del verbale cit.): “La Commissione sulla base della tradizione scientifica propria della disciplina e al fine di esprimere un giudizio di piena maturità scientifica, ritiene che il candidato debba avere al suo attivo almeno 1 monografia e 2 articoli pubblicati in riviste di fascia A – classificazione Anvur – o in riviste con IF. Tali prodotti devono presentare una distribuzione temporale tale da dimostrare continuità di impegno scientifico (naturalmente tenuto conto dei periodi esclusi dalla normativa). (…) La Commissione si riserva, sulla base di un motivato giudizio di eccellenza del complesso delle pubblicazioni e degli altri titoli, di valutare candidati che si discostino dai requisiti sopra detti” (doc. 2 ric.).
L’esito della valutazione è stato sfavorevole al ricorrente che, quindi, ha impugnato gli atti in epigrafe deducendo i seguenti motivi:
A) Primo motivo. Violazione e falsa applicazione dell'art.16 della legge 30-12-2010, n. 240, dell'art.8, comma 4, del d.P.R. 14.9.2011, n. 222, degli artt.3 ss. del D.M. 7.6.2012, n.76, dell'art.4, comma 4 del Decreto Direttoriale M.I.U.R. 20.7.2012, n.222, della Delibera ANVUR n. 50 del 21.6.2012; della Tabella 3 ANVUR recante i valori delle mediane. Eccesso di potere per sviamento, illogicità ed irragionevolezza manifeste, contraddittorietà, mancata e/o erronea valutazione di presupposti essenziali. I criteri aggiuntivi fissati dalla Commissione giudicatrice (lettera c), pag.2 verbale n. 3) si riferiscono ad almeno 1 monografia più 2 articoli pubblicati in riviste di fascia A – classificazione Anvur – o in riviste con IF; il ricorrente è stato giudicato inidoneo soltanto per l’insufficiente raggiungimento di questo valore numerico, nonostante fosse in piena regola sul piano delle mediane ai sensi dell’Allegato B, punto n. 4, lett. b) D.M. n. 76/2012, avendo al suo attivo n. 7 monografie a fronte della mediana di questo indicatore pari a 1,05; il giudizio della Commissione sarebbe pertanto illegittimo laddove afferma una insufficienza di articoli di fascia A e con IF (Impact Factor), anche perché il criterio dell’Impact Factor (al contrario di quanto affermato dalla Commissione nel verbale citato) non appartiene affatto alla tradizione del settore concorsuale “de quo”, non bibliometrico, essendo piuttosto diffuso nei settori bibliometrici ma, soprattutto, non trova una precisa corrispondenza nelle disposizioni del D.M. n. 76 del 2012, unica fonte normativa autorizzata dalla legge a dettare i criteri di valutazione dei candidati; inoltre, la Commissione, avendo di fatto incentrato il proprio giudizio di non idoneità del candidato sul parametro dell’IF, ha finito per pretermettere un’autentica valutazione della complessiva maturità scientifica del candidato (attestata nella specie da ben sette monografie pubblicate) secondo quanto prescritto invece dall’art. 5, comma 1, D.M. n. 76/2012;
B) Secondo motivo. Violazione e falsa applicazione dell'art.3 della legge n.241/1990 e dell'art.3 del D.M. n.76/2012. Eccesso di potere per insufficienza e inadeguatezza della motivazione, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà. Violazione del criterio stabilito dalla Commissione alla lettera c), ultimo periodo pag. 5 del verbale n. 3 del 16.2.2013. Il giudizio collegiale e quelli individuali si pongono in contrasto con l’art. 3 D.M. n. 76 del 2012 che, ai commi 1 e 3, sottolinea l’esigenza di un “motivato giudizio di merito…basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni”; è violato altresì lo stesso art. 3 della Legge n 241 del 1990 sull’obbligo degli organi amministrativi di motivare in fatto e in diritto il provvedimento adottato, anche con riferimento all’istruttoria svolta; nella specie, ad avviso di parte ricorrente, la motivazione sarebbe in realtà del tutto assente, non dando conto altresì delle ragioni per le quali tre dei commissari dichiarano che le monografie avrebbero (soltanto) un taglio manualistico – descrittivo, senza fare alcun cenno ai temi trattati nelle diverse opere considerate; nel giudizio non si evince inoltre alcuna rilevanza attribuita ai titoli diversi dalle pubblicazioni, pur posseduti dal candidato (che vanta peraltro una lunga attività di docenza presso la Sorbona di Parigi).
Il Ministero dell’Università e della Ricerca si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.
Con ordinanza n. 4179 del 10.9.2014 questa Sezione ha respinto la domanda cautelare di sospensione degli atti impugnati.
A seguito della presentazione di istanza di prelievo da parte dell’interessato è stata fissata la camera di consiglio ai fini dell’esame del ricorso ai sensi dell’art. 71 bis c.p.a.. Tuttavia il Collegio, con ordinanza collegiale n. 12128 del 2016, non ha valutato sussistenti i presupposti per addivenire ad una sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 71 – bis c.p.a. e ha ritenuto di poter adeguatamente considerare le esigenze di tutela manifestate da parte ricorrente, attraverso la fissazione dell’udienza pubblica per la trattazione del merito al 17 maggio 2017.
In vista di detta udienza ha depositato memoria conclusionale la sola parte ricorrente.
Alla pubblica udienza del 17 maggio 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre descrivere in sintesi il quadro normativo che regola le procedure di abilitazione scientifica.
L'art. 16 della Legge n. 240/2010 (“Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario”) ha istituito l’“abilitazione scientifica nazionale”, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima ed alla seconda fascia dei professori universitari.
L'abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), L. n. 240/2010).
Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 definisce i suddetti criteri, parametri e gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all'abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all'abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.
In particolare l’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”, i quali, per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabiliscono che la Commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto della produzione scientifica complessiva all'interno del settore concorsuale valutata mediante gli indicatori di cui all'art. 6 e agli allegati A e B.
L’art. 6, comma 5, del medesimo D.M. n. 76/2012 stabilisce che le Commissioni possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal D.M. 76/2012, incluso quello della valutazione dell'impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.
Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore ha chiarito che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.
Invero, l’Amministrazione con la circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754 ha chiarito le modalità di valutazione alle quali devono attenersi le commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale dei candidati, affermando, in particolare, che la valutazione complessiva del candidato deve fondarsi sull’analisi di merito della produzione scientifica dello stesso. Secondo la menzionata circolare, quindi, il superamento degli indicatori numerici specifici non costituisce di per sé condizione sufficiente ai fini del conseguimento dell’abilitazione. Di norma, pertanto, l’abilitazione deve essere attribuita ai candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito). Tuttavia, le commissioni, come già osservato, ai sensi dell’art. 6, comma 5 del decreto ministeriale 76/2012, possono discostarsi da tale regola generale.
Ciò comporta che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione a candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione a candidati che, pur non avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
L’articolata disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnanti del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
Nel caso di specie, dunque, la Commissione avrebbe dovuto indicare le ragioni per cui non ha concesso l’abilitazione all’interessato sebbene avesse superato brillantemente almeno una delle tre mediane di riferimento (quella relativa alle monografie, avendo il ricorrente al suo attivo ben 7 libri), così conformandosi alla previsione regolamentare di cui al punto 4, lett. b), Allegato B al D.M. n. 76, secondo il quale “ottengono una valutazione positiva dell'importanza e dell'impatto della produzione scientifica complessiva i candidati all'abilitazione i cui indicatori sono superiori alla mediana in almeno uno degli indicatori di cui alle lettere a) e b) del numero 3” e nonostante la (quasi) totale assenza di criticità di ordine qualitativo espresse dai giudizi di inidoneità, limitandosi il giudizio collegiale a parlare di opere di taglio manualistico-descrittivo ma senza alcun approfondimento sui singoli lavori esaminati.
Il Collegio, in altri termini, ritiene che non era consentito alla Commissione giudicatrice di pervenire ad un giudizio di inidoneità attraverso la meccanica ed esclusiva applicazione del prerequisito di natura essenzialmente “quantitativa” fissato nella citata deliberazione del 16.2.2013 (vedi verbale n. 3 del 2013). Valgono infatti rispetto ad esso le medesime argomentazioni sopra svolte in generale (e fatte proprie dalla stessa Amministrazione con la citata circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754) sul modo in cui debbono rapportarsi il “pilastro” quantitativo, costituito dalle mediane degli indicatori di produttività scientifica di cui all’Allegato B D.M. n. 76 del 2012 ed il “pilastro” qualitativo come definito, per la seconda fascia, per le pubblicazioni, dai criteri di cui al comma 2, art. 5 del D.M. n. 76 / 2012.
Come visto il sistema ASN richiede che, anche nel caso di mancato superamento delle mediane rivelatrici della produttività del candidato (quanto a monografie, articoli in riviste e capitoli di libri, articoli in riviste di classe A), si possa e, anzi, si debba pervenire al riconoscimento dell’abilitazione sulla base di un giudizio sul merito scientifico (di titoli e pubblicazioni) estremamente positivo. Come visto, il semplice superamento delle mediane non garantisce l’idoneità ma, nello stesso tempo, il loro mancato superamento nella misura di almeno una mediana (vedi punto 4, Allegato B, D.M. 76) non comporta alcun automatismo nel senso della non abilitazione, avendo la Commissione giudicatrice in ogni caso il dovere di verificare anche sul piano qualitativo la produzione scientifica (e l’importanza degli altri titoli di cui all’art. 4, comma 4, D.M. 76) e di pervenire al riconoscimento dell’abilitazione in presenza di un giudizio qualitativo estremamente positivo.
Ad avviso del Collegio, pertanto, non può considerarsi in assoluto illegittimo il criterio maggiormente selettivo adottato, il quale privilegia (vicino alla pubblicazione di almeno, una monografia) la collocazione editoriale delle riviste da rapportare al loro inserimento in classe A (qualificazione ANVUR) o al loro essere dotate di IP, secondo l’archivio ISI – SCOPUS, atteso che:
- esso può ritenersi come una sorta di declinazione o specificazione, discrezionalmente prescelta dalla Commissione, di un criterio che è positivamente considerato sia dalla lett. d) del comma 2, D.M. cit. (che menziona la “collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste….” e del riferimento al “tipo delle pubblicazioni” di cui all’art. 4, comma 3, D.M. cit.);
- in generale l’art. 3, comma 3, D.M. 76 / 2012 facoltizza le commissioni ASN “all'eventuale utilizzo di ulteriori criteri e parametri più selettivi ai fini della valutazione delle pubblicazioni e dei titoli” che “sono predeterminati dalla commissione, con atto motivato pubblicato sul sito del Ministero e su quello dell'università sede della procedura di abilitazione”.
Invero, ciò che non appare legittimo alla luce dei principi sistematici sopra delineati è che il criterio di natura quantitativa (in quanto attiene non alla qualità dello scritto scientifico del candidato ma al prestigio della rivista che nulla dice sulla qualità intrinseca dell’articolo ivi pubblicato), nella concreta applicazione fattane dalla Commissione, sia stato valorizzato fino al punto di farne un “prerequisito” tale da precludere nella sostanza l’esame del merito scientifico del candidato, il che appare in evidente contrasto con il principio espresso dall’art. 3, comma 1, D.M. 76 /2012 (secondo cui “la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate”) e con lo stesso articolo 16, comma 3, della legge n. 240/2010 che, alla lett. a), prevede espressamente che l’abilitazione si deve basare su “un motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte, ed espresso sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del ministro”.
D’altronde la stessa Commissione, nel verbale n. 3 del 16.2.2013, si era riservata la facoltà di valutare (e quindi giudicare idonei) i candidati che si fossero discostati dal requisito delle due pubblicazioni in Riviste IP o di classe A, sulla base di un “motivato giudizio di eccellenza”. Soltanto interpretando il deliberato in modo conservativo, nel senso cioè di ritenere detta facoltà come un vero e proprio potere-dovere che la Commissione doveva esercitare in mancanza del prerequisito, si può considerare legittimo il criterio preselettivo di stampo quantitativo in discussione. Una diversa interpretazione ammetterebbe, infatti, nei confronti di chi non integra il prerequisito, giudizi negativi basati sul solo “pilastro quantitativo” e comunque privi di valutazione sul merito scientifico, il che, per quanto sopra esposto, appare in insanabile contrasto con i principi di fondo del sistema ASN.
Il giudizio di non abilitazione deve pertanto considerarsi illegittimo. Gli atti impugnati e, in particolare, i giudizi espressi debbono pertanto essere annullati.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.lgs. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessato debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dispone quanto segue:
- accoglie il ricorso in epigrafe ai sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento che ha giudicato inidoneo il ricorrente;
- ordina all’Amministrazione di rivalutare l’interessato entro 60 (sessanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza;
- condanna il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e delle Ricerca al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente, che liquida complessivamente in Euro 1.000,00 (mille/00) oltre I.V.A., C.P.A. e oneri dovuti per legge, ivi compreso il rimborso del Contributo unificato già anticipato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere
Claudio Vallorani, Referendario, Estensore
 Pubblicato il 07/09/2017