#1235 Consiglio di Stato, Sez. III, 3 marzo 2015, n. 1049

Docenti incaricati interni ed esterni–Cumulo attività ai fini del calcolo indennità fine servizio

Data Documento: 2015-03-03
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Sono considerati “incaricati esterni”, ai sensi dell’art. 21, legge 18 marzo 1958 n. 311 (nel testo modificato dall’art. 1, legge 18 febbraio 1963, n. 377), coloro ai quali è stato conferito un incarico di insegnamento universitario quando non ricoprivano un ufficio con retribuzione a carico del bilancio dello Stato, di un Ente pubblico o privato o, comunque, non fruivano di redditi di lavoro subordinato. Sono considerati, invece, “incaricati interni” coloro ai quali è stato conferito un incarico di insegnamento universitario in costanza di un (altro) rapporto di pubblico impiego o comunque di lavoro subordinato.

Non vi è quindi alcun dubbio sul fatto che i docenti incaricati interni abbiano diritto ad un proprio trattamento retributivo, a meno che non appartengano ad una categoria, come quella dei magistrati, con trattamento economico omnicomprensivo. Nemmeno vi è dubbio sul fatto che i docenti incaricati interni abbiano diritto al trattamento pensionistico per l’ulteriore attività retribuita prestata ed all’indennità di fine servizio, con i soli limiti derivanti dalle eventuali disposizioni dettate in materia di cumulo fra trattamenti. Naturalmente, anche i docenti incaricati esterni hanno diritto al trattamento economico e previdenziale per la loro attività.

Deve escludersi la possibilità di ricongiungere gli anni dell’attività svolta come incaricato interno con quella svolta come incaricato esterno ai fini del calcolo dell’indennità di fine servizio. Infatti, benché la funzione di docenza esercitata non risulta sostanzialmente mutata nelle sue modalità di svolgimento, diverso è nei due periodi il rapporto di impiego con l’amministrazione. Il rapporto di impiego di assistente di ruolo (con la contemporanea attività di docente interno), si è infatti concluso con il diritto dell’interessato al trattamento di fine servizio ed al trattamento pensionistico, e a tale rapporto si è sostituito un nuovo e giuridicamente diverso rapporto di docente incaricato esterno che ha dato diritto ad una nuova e diversa retribuzione e ad un nuovo trattamento previdenziale.

Contenuto sentenza
N. 01049/2015 REG.PROV.COLL.
N. 08516/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8516 del 2014, proposto da: 
Dario Pasquali Coluzzi, rappresentato e difeso dall'avv. Sebastiana Dore, con domicilio eletto in Roma, Via Principessa Clotilde, n. 2; 
contro
INPS - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, Gestione ex Inpdap, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Dario Marinuzzi, con domicilio eletto in Roma, Via Cesare Beccaria, n. 29; 
nei confronti di
Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione III, n. 8101 del 23 luglio 2014, resa tra le parti, concernente il riconoscimento, ai fini del calcolo dell'indennità di buonuscita, di tutto il servizio prestato come docente incaricato.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’INPS e dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2015 il Cons. Dante D'Alessio e uditi per le parti l’avvocato Sebastiana Dore e l’avvocato dello Stato Agnese Soldani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Il prof. Dario Pasquali Coluzzi ha impugnato davanti al T.A.R. per il Lazio il provvedimento con il quale l’INPDAP (poi confluito nell’INPS) ha respinto la sua richiesta di calcolare, nell’indennità di buonuscita, tutto il periodo del servizio da lui prestato, come professore incaricato, presso l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”.
Il prof. Coluzzi ha ricordato di avere svolto l’attività di assistente ordinario di ruolo presso l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, dal 23.12.1975 al 31.10.1995, e presso l’Università degli Studi di Roma Tre, dal 1.11.1995 al 31.10.2002, e di essere stato nello stesso periodo docente incaricato interno presso l’Università “La Sapienza”.
L’appellante ha aggiunto di aver ottenuto per tale periodo, nel 2003, l’indennità di fine servizio (nonché il trattamento di pensione).
Il prof. Coluzzi ha poi ricordato di aver continuato a svolgere, presso l’Università “La Sapienza”, l’attività di docenza, come incaricato esterno, per il periodo dall’1.11.2002 al 31.10.2010.
Ha quindi sostenuto che, illegittimamente l’Inpdap nel liquidargli il nuovo trattamento di fine rapporto, per l’attività prestata dal 1.11.2002 al 31.10.2010, non ha considerato tutto il periodo durante il quale aveva svolto l’attività di docenza, prima come incaricato interno e poi come incaricato esterno.
2.- Il T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione III, con sentenza n. 8101 del 23 luglio 2014 ha respinto il ricorso.
Secondo il T.A.R., infatti, avendo il prof. Coluzzi lavorato come assistente ordinario e al contempo quale professore incaricato (prima interno e poi esterno), doveva essere applicato nei suoi confronti il divieto di cumulo dettato dall’art. 133 del DPR n. 1092 del 1973.
3.- Il prof. Coluzzi ha appellato l’indicata sentenza, ritenendola erronea e insistendo nella richiesta di riconoscimento, ai fini della liquidazione del trattamento di fine rapporto, di tutto il periodo durante il quale ha svolto attività di docenza, prima come professore incaricato interno e poi come incaricato esterno.
4.- Prima di esaminare il merito del ricorso si deve esaminare la richiesta, formulata (a verbale) nell’udienza pubblica dal procuratore dell’appellante, di non tenere in considerazione gli atti depositati dall’INPS e quelli depositati dall’Università nell’immediata prossimità della stessa udienza, in violazione dei termini processuali.
4.1.- Al riguardo, si deve, osservare che, mentre l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza” si è costituita in giudizio tempestivamente, in data 7 novembre 2014, effettivamente, come risulta dagli atti, l’INPS si è costituita in giudizio (il 21 gennaio 2015), senza rispettare il termine, dettato dall’art. 46, comma 1, del c.p.a., di 60 giorni dal perfezionamento nei suoi confronti della notifica dell’appello.
4.2. Peraltro l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con decisione n. 5 del 25 febbraio 2013, ha affermato che il termine per la costituzione in giudizio delle parti intimate, previsto dall’art. 46, comma 1, del codice del processo amministrativo, ha natura ordinatoria, con la conseguenza che le stesse possono costituirsi in giudizio anche tardivamente, ed anche nell’udienza di merito, ma in tal caso svolgendo solo difese orali senza possibilità di produrre scritti difensivi e documenti.
4.3.- Deve essere, in conseguenza, respinta l’eccezione sollevata dal prof. Coluzzi nella parte in cui ha contestato la tempestività della costituzione in giudizio dell’INPS e dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”.
4.4.- Come sostenuto dall’appellante, il Collegio non può invece tenere conto delle memorie depositate dall’INPS, all’atto della costituzione in giudizio (il 21 gennaio 2015), e dall’Università degli Studi di Roma “La Sapienza” (il 29 gennaio 2015), considerato che le stesse sono state depositate in violazione del termine (decadenziale), di trenta giorni liberi dall’udienza di discussione, dettato dall’art. 73, comma 1, del c.p.a. e non è stato richiesto dalle parti l’autorizzazione al deposito tardivo, ai sensi dell’art 54, comma 1, del c.p.a.
4.5.- Peraltro le memorie e gli atti depositati non hanno modificato il quadro probatorio definito dalle parti già nel giudizio di primo grado.
5. E’ ora quindi possibile passare all’esame del merito dell’appello.
Il prof. Coluzzi ha sostenuto, come si è accennato, che l’Inpdap (ora INPS) avrebbe dovuto liquidargli, all’atto della cessazione dall’attività di docente incaricato esterno, il nuovo trattamento di fine rapporto non solo facendo riferimento al periodo (1.11.2002 - 31.10.2010), durante il quale aveva svolto docenza come incaricato esterno, ma considerando anche il precedente periodo (23.12.1975 - 31.10.2002) durante il quale aveva svolto (oltre all’attività di assistente ordinario di ruolo) l’attività di incaricato interno. Infatti, l’attività di docenza era proseguita senza soluzione di continuità essendosi il rapporto solo trasformato da incarico interno ad incarico esterno.
6.- Al riguardo, si deve ricordare che sono considerati “incaricati esterni”, ai sensi dell'art. 21 della legge 18 marzo 1958 n. 311 (nel testo modificato dall'art. 1 della legge 18 febbraio 1963, n. 377), coloro ai quali è stato conferito un incarico di insegnamento universitario quando non ricoprivano un ufficio con retribuzione a carico del bilancio dello Stato, di un Ente pubblico o privato o, comunque, non fruivano di redditi di lavoro subordinato.
Sono considerati invece “incaricati interni” coloro ai quali è stato conferito un incarico di insegnamento universitario in costanza di un (altro) rapporto di pubblico impiego o comunque di lavoro subordinato.
Pertanto, ai fini della qualificazione di un incarico come interno o come esterno, la circostanza decisiva non è costituita da quella, meramente fattuale, inerente l'effettiva percezione o meno di una retribuzione, ma dall'esistenza o meno di un rapporto di pubblico impiego o di lavoro subordinato, e, cioè, dall’esistenza dello “status” di pubblico dipendente o di lavoratore subordinato di colui al quale è stato conferito l' incarico.
7.- Per alcuni anni si è discusso sulla natura del rapporto di lavoro dei docenti incaricati, soprattutto dei docenti incaricati interni che aggiungevano la loro prestazione ad altra prestazione lavorativa, fino a quando la Corte Costituzionale, con le sentenze n. 10 e n. 11 del 20 febbraio 1973, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale del secondo e terzo comma dell’art. 25 del D.P.R. n. 749 del 1965 (con i quali era stato determinato l’ammontare della retribuzione spettante agli incaricati interni ed esterni dell’Università), ha ritenuto che l’attività svolta dai docenti incaricati doveva ritenersi a tutti gli effetti un’attività di pubblico impiego, con una prestazione che, per gli incaricati interni, si aggiungeva a quella già prestata presso lo Stato o altro ente pubblico.
L’attività dell’incaricato interno non poteva essere quindi considerata una semplice estensione delle prestazioni dovute in forza di un preesistente rapporto di pubblico impiego, costituendo un’ulteriore attività di pubblico impiego consentita dalla legge e con una specifica retribuzione il cui ammontare poteva essere soggetta ai limiti previsti per il caso di cumulo di impieghi (all’epoca dettato dall’art. 99 del regio decreto 30 dicembre 1923, n. 2960).
Mentre un autonomo rapporto di impiego si costituiva per gli incaricati esterni, ai quali era conferito un incarico di insegnamento universitario quando gli stessi non ricoprivano già un ufficio con retribuzione a carico del bilancio dello Stato o di un Ente pubblico.
Tali principi sono stati successivamente confermati dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 30 del 5 febbraio 1987.
8.- A seguito delle citate sentenze della Corte Costituzionale n. 10 e n. 11 del 1973, il Ministero della Pubblica Istruzione, con circolare n. 1979 del 24 maggio 1973, ha disposto che, a far tempo dal 1 marzo 1973, anche la retribuzione spettante ai professori incaricati interni (pur ridotta) doveva essere assoggettata alle ritenute previdenziali ed assistenziali.
9.- Non vi è quindi alcun dubbio sul fatto che (anche) i docenti incaricati interni avessero diritto ad un proprio trattamento retributivo, a meno che, come affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 141 del 1979, non appartenessero ad una categoria, come quella dei magistrati, con trattamento economico omnicomprensivo.
9.1.- Nemmeno vi è dubbio sul fatto che (anche) i docenti incaricati interni avessero diritto al trattamento pensionistico per l’ulteriore attività retribuita prestata ed all’indennità di fine servizio, con i soli limiti derivanti dalle eventuali disposizioni dettate in materia di cumulo fra trattamenti.
9.2.- Naturalmente anche i docenti incaricati esterni avevano diritto al trattamento economico e previdenziale per la loro attività.
10.- Nella fattispecie non si discute, peraltro, del diritto alla percezione dell’indennità di fine servizio per l’attività svolta dal prof. Coluzzi, come docente incaricato interno prima e come docente incaricato esterno poi, ma della possibilità di ricongiungere gli anni dell’attività svolta come incaricato interno con quella svolta come incaricato esterno ai fini del calcolo dell’indennità di fine servizio.
L’Inpdap ha, infatti, liquidato all’interessato, all’atto della cessazione dal servizio di incaricato esterno un trattamento di fine rapporto nel quale ha considerato solo gli anni nei quali il prof. Coluzzi ha svolto tale attività, senza considerare anche l’attività svolta in precedenza (sempre presso l’Università “La Sapienza”) come incaricato interno.
11.- Ed è ben chiaro l’interesse dell’appellante alla decisione, tenuto conto che, a prescindere da ogni questione sulla misura del trattamento già liquidato a titolo di indennità di fine servizio (quando l’interessato è cessato dal servizio di assistente di ruolo e conseguentemente dal servizio come incaricato interno), facendo applicazione del meccanismo di calcolo del trattamento di fine servizio, dettato dagli articoli 3 e 38 del D.P.R. n. 1032 del 1973, il prof, Coluzzi potrebbe ottenere un consistente incremento dell’importo dovuto con la moltiplicazione della base retributiva per tutti gli anni nei quali ha svolto l’attività di docente incaricato, prima come interno e pi come esterno.
12.- Ciò chiarito, ritiene la Sezione che, come correttamente ha ritenuto il T.A.R., l’Inpdap (ora INPS) non poteva calcolare, ai fini in parola, anche il periodo durante il quale il prof. Coluzzi ha svolto l’attività di docente incaricato interno.
Infatti, benché la funzione di docenza esercitata non risultava sostanzialmente mutata nelle sue modalità di svolgimento, diverso era nei due periodi il rapporto di impiego con l’amministrazione.
Il rapporto di impiego di assistente di ruolo (con la contemporanea attività di docente interno), si era infatti concluso con il diritto dell’interessato al trattamento di fine servizio ed al trattamento pensionistico, e a tale rapporto si era sostituito un nuovo e giuridicamente diverso rapporto di docente incaricato esterno che ha dato diritto ad una nuova e diversa retribuzione e ad un nuovo trattamento previdenziale.
Quando è cessato il rapporto di lavoro di assistente di ruolo con l’Università l’attività di docente incaricato ha mutato quindi la sua natura ed ha assunto un’autonoma valenza che per questo ha determinato una nuova posizione anche ai fini della liquidazione del trattamento di fine rapporto.
13.- Ai fini della liquidazione dell’indennità di fine servizio, non poteva essere quindi ricongiunto, in assenza di specifiche disposizioni in tal senso, il periodo di un servizio già precedentemente valutato (e liquidato).
13.1.- Peraltro, non solo il ricongiungimento dei periodi in questione non era consentito da apposite disposizioni normative ma doveva ritenersi addirittura vietato in applicazione del divieto di cumulo di prestazioni dettato dagli articoli 130 e 133 del D.P.R. n. 1092 del 1973 (in materia pensionistica) ed applicabile all’indennità di fine servizio per effetto del richiamo a tale disciplina operato dall’art. 14 del D.P.R. n. 1032 del 1973.
13.2.- Infatti, l’art. 133 del D.P.R. n. 1092 del 1973, reca il divieto di cumulo dei trattamenti di cui al primo comma dell'art. 130, e quindi di una pensione diretta, o di un assegno equivalente, con un trattamento di attività, quando detti trattamenti derivino da servizi resi alle dipendenze di amministrazioni statali, nei casi in cui il nuovo rapporto costituisce derivazione, continuazione o rinnovo di quello precedente che ha dato luogo alla pensione (e all’indennità di fine servizio).
E fra i casi nei quali è vietato il cumulo la suddetta disposizione indica proprio (art. 133, comma 2, lett e) il conferimento di incarichi di insegnamento in scuole o istituti dello stesso grado di quelli presso cui è stato prestato il servizio precedente in qualità di incaricato.
13.3.- Per tali ragioni non possono essere condivise le conclusioni raggiunte sul punto dal Consiglio di Stato, Sez. VI, nella sentenza n. 3015 del 18 giugno 2008, citata dall’appellante.
14.- Alla luce di tutto quanto esposto non può pertanto essere condivisa la tesi del prof. Coluzzi secondo il quale la modificazione del titolo da professore incaricato interno a professore incaricato esterno non doveva ritenersi rilevante perché il rapporto di lavoro con l’Università era rimasto unico, immutato e senza soluzione di continuità.
Mentre, pur essendo rimasta sostanzialmente immutata la funzione di docenza svolta, è mutata la natura del rapporto giuridico con l’Università, e la prestazione resa come incaricato “interno”, connessa al servizio di ruolo di assistente universitario, si è trasformata in un incarico “esterno”, per l’intervenuta cessazione del rapporto di ruolo (di assistente) con l’Università.
In conseguenza il periodo di docenza come incaricato interno, strettamente connesso all’incarico di ruolo di assistente universitario, non poteva essere più preso in considerazione ai fini del trattamento di fine rapporto liquidato all’interessato all’atto della cessazione della docenza come incaricato esterno.
15.- Correttamente quindi l’Inpdap (ora INPS) ha negato la possibilità di riconsiderare, all’atto della cessazione del periodo di incaricato esterno, (anche) il periodo durante il quale l’interessato aveva svolto l’attività (anche) di incaricato interno.
16.- L’appello deve essere, quindi, respinto.
In considerazione della particolarità della vicenda si ritiene di dover disporre la compensazione fra le parti delle spese del grado di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Dispone la compensazione integrale fra le parti delle spese del grado di appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Salvatore Cacace, Consigliere
Dante D'Alessio, Consigliere, Estensore
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/03/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)