#209 Consiglio di Stato, Sez. III, 20 aprile 2015, n. 1995

Personale azienda ospedaliera universitaria-Personale medico universitario-Trattamento economico-Riconoscimento diritto al pagamento somme spettanti in relazione al servizio di guardia d'attesa svolto

Data Documento: 2015-04-20
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Il divieto di cumulo fra rivalutazione monetaria e interessi, sancito per i crediti di lavoro dall’art. 22, comma 36, legge 23 dicembre 1994, n. 724, trova applicazione soltanto per gli inadempimenti successivi all’entrata in vigore di tale norma (e quindi dall’1 gennaio 1995), con la conseguenza che, sui crediti retributivi maturati sino al 31 dicembre 1994, vanno corrisposti oltre gli interessi legali anche il danno da svalutazione.

Contenuto sentenza
N. 01995/2015 REG.PROV.COLL.
N. 08914/2014 REG.RIC.
N. 09477/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
1. sul ricorso numero di registro generale 8914 del 2014, proposto da: 
Piero Amodio, Annalisa Angelini, Marco Boscaro, Stefano Del Prato, Annunziata Lapolla, Giovanni Maurizio Patrassi, Francesco Sarti, Gianluigi Scannapieco, Andrea Semplicini, Federico Tremolada, Giorgio Vescovo, Marco Zaccaria, Sergio Zamboni, rappresentati e difesi dall'avv. Vittorio Domenichelli, con domicilio eletto presso Mario Sanino in Roma, viale Parioli, 180; 
contro
Gestione Liquidatoria dell'ex Unità Locale Socio Sanitaria U.L.S.S. 21 di Padova, rappresentata e difesa dagli avv. Luigi Manzi, Sergio Buonaiuto, Maria Luisa Miazzi, Cristiana Parnigotto, con domicilio eletto presso Luigi Manzi in Roma, Via Federico Confalonieri, 5; 
nei confronti di
Regione Veneto, rappresentata e difesa dagli avv. Andrea Manzi, Chiara Drago, Ezio Zanon, con domicilio eletto presso Andrea Manzi in Roma, Via Federico Confalonieri, 5; 
2. sul ricorso numero di registro generale 9477 del 2014, proposto da: 
Gestione Liquidatoria dell'ex ULSS 21 di Padova, rappresentata e difesa dagli avv. Luigi Manzi, Sergio Buonaiuto, Maria Luisa Miazzi, Cristiana Parnigotto, con domicilio eletto presso Luigi Manzi in Roma, Via Federico Confalonieri, 5; 
contro
Piero Amodio, Annalisa Angelini, Marco Boscaro, Stefano Del Prato, Annunziata Lapolla, Giovanni Maurizio Patrassi, Francesco Sarti, Gianluigi Scannapieco, Andrea Semplicini, Federico Tremolada, Giorgio Vescovo, Marco Zaccaria, Sergio Zamboni, rappresentati e difesi dall'avv. Vittorio Domenichelli, con domicilio eletto presso Studio Legale Sanino in Roma, viale Parioli, 180; 
nei confronti di
Regione Veneto, rappresentato e difeso dagli avv. Ezio Zanon, Chiara Drago, Andrea Manzi, con domicilio eletto presso Andrea Manzi in Roma, Via Federico Confalonieri, 5; 
per la riforma
della sentenza del TAR Veneto – Venezia, Sezione III, n. 00860/2014, resa tra le parti, di esecuzione sentenza del TAR Veneto – Venezia, Sezione III, n. 2541/2003, concernente riconoscimento del diritto al pagamento somme spettanti in relazione al servizio di guardia d'attesa svolto ed rivalutazione monetaria su dette somme;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio;
Viste le memorie difensive;
Visto l 'art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2015 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Bigolaro su delega di Domenichelli, Manzi Luigi, Minnei su delega di Miazzi e Calderara su delega di Manzi Andrea;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Le parti – la Gestione liquidatoria della ex ULSS 21 di Padova ed alcuni medici i quali avevano prestato servizio presso le strutture di detta ULSS – impugnano, con appelli autonomi contrapposti, la sentenza del TAR Veneto, III, n. 860/2014, che ha disposto l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del medesimo TAR, II, n. 2541/2003, con cui era stato accertato il “diritto dei ricorrenti a percepire le differenze tra il percetto ed il dovuto (…)nei limiti della prescrizione quinquennale operante solo per i periodi antecedenti al 26 marzo 1979, con gli accessori di legge e la condanna della resistente a corrispondere loro il dovuto”.
2. Gli appelli vengono decisi con unica sentenza, ai sensi dell’art. 96, cod. proc. amm.
I medici sostengono che la riunione non possa avvenire qualora uno degli appelli avverso la stessa sentenza risulti inammissibile (e tanto si verificherebbe, a loro avviso, per quello della Gestione liquidatoria), ma il Collegio non ravvisa motivi per condividere tale conclusione, posto che la riunione risponde ad esigenze - di economia di mezzi processuali, nonché di evitare (ridurre al minimo le possibilità di) conflitti tra giudicati – che si pongono quale che sia la sorte dei diversi appelli da riunire.
3. I medici ricorrenti, nel primo giudizio dinanzi al TAR, si dolevano del fatto che, avendo svolto servizio di guardia medica tra il 1979 ed il 1986 (periodo nel quale, per la maggior parte, erano dipendenti dell’Università di Padova), la ULSS 21 avesse considerato il servizio prestato come guardia di attesa anziché come guardia attiva, ed avesse pertanto corrisposto loro un compenso ridotto del 50%. Avevano quindi chiesto l’accertamento del diritto alla valutazione in tempo effettivo di detti servizi, in misura pari a quella prevista per ogni altro tipo di lavoro straordinario (ove prestati in eccedenza al normale orario di servizio) o ordinario (ove prestati in orario di servizio normale), con condanna dell’ULSS 21 al pagamento dei relativi importi, maggiorati di rivalutazione monetaria e degli interessi di legge, “previo accertamento dell’obbligo e condanna dell’Amministrazione resistente alla quantificazione dei rispettivi crediti”.
4. Dopo la sentenza n. 2541/2003, le trattative con l’ULSS per ottenere il pagamento non avevano avuto esito (con nota prot. 7283 in data 26 gennaio 2009, il commissario liquidatore aveva comunicato di ritenere la documentazione inviata inidonea a provare un credito dei singoli ricorrenti), ed i ricorrenti si erano rivolti al Tribunale di Padova, “unicamente affinché il Tribunale adito accerti il quantum dovuto ad ogni singolo ricorrente e condanni l’Amministrazione resistente al pagamento relativo, l’an che sottende la presente domanda essendo già stato accertato nelle sedi opportune con sentenza passata in giudicato” (così la sent. Tribunale di Padova, n. 344/2011, depositata in data 4 maggio 2011, che ha dichiarato il difetto di giurisdizione), chiedendo anche c.t.u. contabile.
5. Pertanto, azionavano il giudizio di ottemperanza, definito in primo grado con la sentenza oggi appellata. Il TAR, dopo aver disatteso una serie di eccezioni pregiudiziali della Gestione liquidatoria dell’ULSS 21, con la citata sentenza n. 860/2014 ha affermato che:
(a) - con la sentenza n. 2541/2003 l’amministrazione è stata condannata al pagamento delle maggiori somme spettanti in relazione al servizio svolto di guardia d’attesa;
(b) - l’amministrazione è rimasta inadempiente perché non ha effettuato il pagamento dovuto e quindi le deve essere ordinata l’effettuazione di tale pagamento; l’amministrazione, nell’eseguire la presente sentenza, non può richiedere ai ricorrenti la dimostrazione del proprio credito perché essa è in possesso degli elementi necessari per l’effettuazione del pagamento dovuto; l’amministrazione deve infatti solo verificare la quantità di tempo nel corso del quale i ricorrenti hanno svolto il servizio di guardia d’attesa e conseguentemente erogare ai ricorrenti la differenza tra l’importo già versato e l’importo dovuto; gli elementi per procedere alla liquidazione sono in possesso dell’amministrazione.
6. Conseguentemente: (a) – ha dichiarato l’obbligo della Gestione liquidatoria di conformarsi al giudicato, nei modi e nei termini di cui in motivazione; (b) – ha condannato la Gestione liquidatoria al pagamento delle maggiori somme spettanti in relazione al servizio di guardia d’attesa svolto dai ricorrenti ed al pagamento degli interessi legali sulle somme dovute e calcolati fino alla data del pagamento; (c) - non ha ritenuto spettasse la rivalutazione monetaria, affermando che essa non era compresa nella condanna, e che comunque, trattandosi di voce di danno, i ricorrenti non hanno provato che il tasso d’inflazione nel periodo in cui l’amministrazione è rimasta inadempiente sia risultato superiore al tasso legale degli interessi; (d) - ha ritenuto di non fissare, essendo stati riconosciuti gli interessi legali fino al saldo, la somma aggiuntiva per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione del giudicato, richiesta dai ricorrenti ex art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm.; (e) - nell’eventualità di un inutile decorso del termine, ha nominato quale Commissario ad acta il Direttore Generale dell’U.L.L.S. n. 16 di Padova o un dirigente da lui delegato, perché provveda in via sostitutiva.
7. I medici appellano la sentenza.
7.1. Nella parte concernente il diniego di riconoscimento del diritto alla rivalutazione delle somme dovute, deducendo che:
(a) – nel ricorso originario era stata chiesta la condanna al pagamento delle somme dovute “con ogni consequenziale statuizione di legge”, e la sentenza n. 2541/2003 ha accertato il diritto a percepire le differenze “con gli accessori di legge”; all’epoca della proposizione del ricorso (1991) per i crediti retributivi trovava applicazione l’art. 429, comma 3, c.p.c., che prevedeva l’automatica liquidazione anche del danno da svalutazione monetaria;
(b) – l’art. 22, comma 36, della legge 724/1994 (che richiama l’art. 16, sesto comma, della legge 412/1991), nel prevedere il divieto di cumulo tra rivalutazione ed interessi, non si applica ai crediti sorti prima del 1° gennaio 1995;
(c) – per detti ultimi crediti (è il caso in questione) devono essere liquidati d’ufficio interessi e rivalutazione (dal momento di maturazione di ciascun rateo fino all’intervenuto adempimento), automaticamente e senza necessità di dimostrare alcun ulteriore danno.
7.2. Nella parte concernente il diniego di riconoscimento della somma aggiuntiva ex art. 114, comma 4, lettera e), deducendo che:
(d) – le astreintes non possono essere escluse se non in presenza dei presupposti indicati dall’art. 114 (penale manifestamente iniqua, altre ragioni ostative), profilo tuttavia non considerato dalla sentenza appellata;
(e) – le astreintes non devono essere escluse (come sembra abbia ritenuto il TAR) qualora l’obbligazione dell’Amministrazione resistente abbia ad oggetto il pagamento di una somma di denaro, posto che la ratiodell’istituto non è quella di reintegrare il creditore del pregiudizio economico subito per effetto del ritardo nell’adempimento del debitore, bensì quella di costituire un mezzo di coazione al pagamento della somma dovuta.
8. Anche la Gestione liquidatoria della ULLS 21 appella la sentenza, deducendo che non spettano ai medici le somme pretese in via principale. La sentenza del TAR è infatti erronea perché:
(a) – pur riconoscendo che il giudizio di ottemperanza debba essere tenuto distinto dall’azione di cognizione già proposta dinanzi al Tribunale, non spiega il motivo per cui l’azione proposta dinanzi quest’ultima non sia poi stata riassunta dinanzi al giudice amministrativo munito di giurisdizione; invece, l’incompiuta fase di cognizione (che non è mai maturata fino ad una condanna in forma specifica) è stata “caricata” indebitamente sul giudizio di ottemperanza, per sua natura refrattario ad avere per oggetto sentenze di condanna solo generica;
(b) – non è vero che gli elementi per procedere alla liquidazione sono in possesso dell’Amministrazione; al contrario, talvolta dai pagamenti effettuati (e dai relativi cedolini-statini) non è possibile ricostruire la natura del servizio pagato (se di guardia medica o di guardia attiva o per altre prestazioni mediche, tipo reperibilità o reparto), talaltra l’Amministrazione intimata non coincide con quella che a suo tempo ha pagato il servizio (ad esempio, Università di Padova o Regione Friuli Venezia Giulia) o che effettivamente ha beneficiato del servizio;
(c) – lo stesso TAR, contraddittoriamente, riconosce poi che la documentazione depositata in giudizio e la quantificazione degli importi dovranno essere vagliate ed essere oggetto di autonoma valutazione da parte dell’amministrazione, con ciò riconoscendo l’esistenza di un margine di incertezza sul quantum;
(d) – il TAR afferma che la sentenza n. 2541/2003 ha accertato che i ricorrenti hanno svolto servizio di guardia d’attesa, mentre non vi è stato contraddittorio ed accertamento specifico sulla sussistenza degli elementi essenziali per definire l’ammontare dei crediti, ma solo l’accertamento in astratto del diritto;
(e) – il TAR assume erroneamente che la sentenza sia suscettibile di essere ottemperata, mentre i crediti non sono liquidabili con una operazione aritmetica, essendo in contestazione proprio gli elementi essenziali per la loro esatta quantificazione;
(f) – il TAR erroneamente arriva a pretendere che il termine prescrizionale decennale possa surrettiziamente eludere il termine decadenziale del 15 settembre 2000 (ex art. 69, legge 165/2001) o quello ugualmente perentorio per la riassunzione della causa al fine della prosecuzione del necessario propedeutico giudizio di cognizione (ex art. 59, comma 2, legge 69/2009).
9. Riguardo ad entrambi gli appelli, le parti si sono costituite in giudizio e controdeducono puntualmente.
10. Anche la Regione Veneto si è costituita in entrambi gli appelli e chiede che venga dichiarato il suo difetto di legittimazione passiva, con conseguente estromissione dal giudizio.
La domanda della Regione deve essere accolta.
Infatti, la giurisprudenza si è orientata nel senso che, fino a quando non si disporrà con un provvedimento specifico l’estinzione delle Gestioni liquidatorie (già gestioni a stralcio – cfr. artt. 6 legge 724/1994 e 2, comma 14, legge 549/1995), la legittimazione processuale spetterà soltanto ad esse, perché, pur essendo prive di personalità giuridica, hanno un’autonomia funzionale, amministrativa e contabile e una propria capacità processuale, sia pure limitata alla gestione della situazioni pregresse (cfr., ex multis, Cons. Stato, III, n. 4074/2014 e 4366/2013).
11. Il Collegio esamina per primo l’appello della Gestione liquidatoria, in quanto volto a negare in radice ogni spettanza patrimoniale ai medici.
11.1. L’appello risulta inammissibile, in quanto depositato tardivamente rispetto al termine ex art. 94, dimezzato ex art. 87, comma 3, lettera d), cod. proc. amm., e pertanto di quindici giorni.
Infatti, l’appello è stato depositato in data 24 novembre 2014, mentre era stato notificato, sia ai medici appellati sia alla Regione Veneto, in data 30 ottobre 2014, ed avrebbe dunque essere stato depositato entro il 14 novembre 2014.
11.2. Peraltro, può aggiungersi che i motivi di appello non sarebbero fondati, alla luce delle considerazioni che seguono.
(a) – il giudizio di ottemperanza può costituire la sede per la determinazione degli importi dovuti sulla scorta dei parametri di calcolo e della documentazione oggetto dell’accertamento in sede di cognizione;
(b) – nel caso in esame, in esito al giudizio di cognizione esisteva una sentenza di condanna, che non sembra corretto qualificare come condanna in forma generica, essendo suscettibile di esecuzione mediante operazioni di carattere oggettivo; infatti, avendo la sent. n. 2541/2003 affermato il principio della remunerabilità in misura piena (senza riduzione al 50%) delle guardie mediche (quali guardie attive e non guardie di mera attesa), ed assodato (sulla base di cedolini, statini, ordini o ricevute di pagamento, all’uopo presentati dai medici o comunque rinvenute dalla ULSS nella documentazione d’ufficio, a seguito di una doverosa ricognizione) che i ricorrenti avevano svolto guardie mediche e per esse erano stati pagati, ma in misura dimidiata, in sede di ottemperanza restava soltanto da: (b.1) – verificare l’importo corrisposto a ciascuno di essi per lo svolgimento di dette prestazioni; (b. 2) – corrispondere l’altra metà spettante; eventuali contestazioni concernenti la non riferibilità del titolo documentale alla tipologia di prestazione oggetto del ricorso, la non fruizione della prestazione da parte della ULSS 21, il difetto di legittimazione passiva, etc., avrebbero dovuto essere rappresentate nel giudizio di cognizione, oppure fatte valere attraverso l’impugnazione della sentenza che lo aveva definito assorbendo nella condanna tutte le questioni eventualmente prospettate, il che non è avvenuto;
(c) – non sembra contestato che le ricevute/cedolini provenienti dalla stessa Amministrazione riportino la remunerazione al tempo ottenuta per lo svolgimento delle guardie mediche, e che (in alcuni casi) la documentazione comprenda anche formali dichiarazioni dell’ufficio sugli importi annuali erogati; sembra pertanto pretestuoso sostenere che la documentazione non permetterebbe di distinguere la tipologia di guardia medica svolta, posto che la richiesta di maggiori emolumenti si basa sul diritto ad una maggiore retribuzione dell’unico servizio (di guardia medica) svolto a favore dell’Amministrazione sanitaria presso i vari reparti/divisioni specificamente indicati; anche l’argomentazione secondo la quale sarebbe incerto il debitore è pretestuosa, posto che la provenienza delle attestazioni, per alcuni dei medici, dall’Università da cui dipendevano organicamente, non comporta l’assunzione del relativo onere da parte di essa;
(d) – occorre anche tener conto che l’ULSS non ha prodotto ulteriori fonti e documenti, che essa stessa avrebbe dovuto conservare in quanto comunque riguardanti un rapporto di lavoro con essa intervenuto, in ipotesi idonea a qualificare diversamente le pretese degli appellati;
(e) - la sentenza del TAR n. 860/2014 non ha avuto ad oggetto nuove questioni di cognizione;
(f) - la circostanza che i medici abbiano chiesto al giudice ordinario la quantificazione (e che il Tribunale di Padova abbia affermato che mancasse una quantificazione), non cambia la natura della valutazione che restava da fare in sede di ottemperanza, e che (si ripete, essendo definiti criteri e documentazione di riferimento del computo) non eccede i limiti del giudizio di ottemperanza;
(g) – non si pone quindi in concreto un problema di decorrenza del termine per la riassunzione di tale giudizio a valle della pronuncia di difetto di giurisdizione, né di quello di decadenza dell’azione legato al passaggio della giurisdizione al giudice ordinario.
12. Può passarsi all’esame dell’appello dei medici.
12.1. La pretesa alla rivalutazione era stata azionata nel giudizio di cognizione e, contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza appellata e sottolineato dall’ASL appellata, era stata accolta nella sentenza n. 2541/2003.
Infatti, all’epoca della proposizione del ricorso (1991) per i crediti retributivi trovava applicazione l’art. 429, comma 3, c.p.c., che prevedeva l’automatica liquidazione anche del danno da svalutazione monetaria; così che la pronuncia (contenuta nella parte motiva, cui rinvia il dispositivo di accoglimento) di accertamento della spettanza delle differenze retributive “con gli accessori di legge” e di condanna a corrispondere quanto dovuto, è idonea a comprendere la rivalutazione monetaria.
La domanda, dunque, è stata respinta dalla sentenza n. 860/2014 con una motivazione non condivisibile, anche tenuto conto che il divieto di cumulo fra rivalutazione monetaria e interessi, sancito per i crediti di lavoro dall’art. 22, comma 36, della legge 724/1994, trova applicazione soltanto per gli inadempimenti successivi all’entrata in vigore di tale norma (e quindi dal 1 gennaio 1995), con la conseguenza che sui crediti retributivi maturati (come nella specie) sino al 31 dicembre 1994 vanno corrisposti oltre gli interessi legali anche il danno da svalutazione (cfr., da ultimo, Cons. Stato, III, n. 2845/2013).
12.2. Quanto alla pretesa al riconoscimento della somma aggiuntiva ex art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm., il Collegio osserva che la prevalente giurisprudenza ha risolto in senso positivo la questione dell’esperibilità dell’istituto anche quando l’esecuzione del giudicato consista nel pagamento di una somma di denaro (ciò, essenzialmente sulla base del rilievo secondo il quale l’istituto assolve ad una finalità sanzionatoria e non risarcitoria, in quanto non è volto a riparare il pregiudizio cagionato dalla non esecuzione della sentenza ma a sanzionare la disobbedienza alla statuizione giudiziaria e stimolare il debitore all’adempimento - cfr., Cons. Stato, III, n. 4711/2014; V, n. 3781/2013; VI, n. 4523/2012; contra, III, n. 5819/2013).
Tuttavia, nel caso in esame, l’applicazione della penalità sembra poter determinare un effetto “manifestamente iniquo”, tenuto conto che – per quanto sopra esposto – la sentenza da ottemperare non esplicitava in modo puntuale il contenuto specifico della condanna, e tanto meno le sue modalità attuative, lasciando così al riguardo margini di oggettiva opinabilità sul comportamento da tenere (che, si è detto, comportava adempimenti burocratici non del tutto ordinari, stante la necessità di ricostruire e qualificare la documentazione disponibile); e che, comunque, la sentenza appellata ha provveduto a nominare direttamente un commissario ad acta, perché provveda senz’altro in via sostitutiva alla scadenza del termine assegnato (e nulla ha impedito agli appellanti di sollecitarne l’intervento).
Per questa parte, l’appello dei medici deve dunque essere respinto.
13. L’ULSS appellata provvederà conseguentemente a corrispondere ai medici appellanti, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza, le somme risultanti dall’applicazione dei criteri suindicati (11.2.), maggiorate degli interessi nonché della rivalutazione.
14. In caso di infruttuoso decorso del termine, al pagamento di dette somme provvederà in via sostitutiva il suddetto commissario ad acta individuato dal TAR (sull’eventuale insediamento ed operato del quale, il Collegio non dispone di elementi informativi), entro l’ulteriore termine di trenta giorni dalla richiesta degli interessati.
15. Considerato l’esito della controversia, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli come in epigrafe proposti:
- estromette dal giudizio la Regione Veneto;
- dichiara inammissibile l’appello della Gestione liquidatoria;
- accoglie parzialmente l’appello dei medici, e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, condanna la Gestione liquidatoria a corrispondere ai medici la rivalutazione monetaria sulle somme loro riconosciute spettanti dalla sentenza stessa, nei sensi e con le modalità indicate in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Dante D'Alessio, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/04/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)