#3797 Consiglio di Stato, Sez. III, 11 giugno 2018, n. 3568

Titolo fisioterapista-Mancato riconoscimento-Tirocinio formativo

Data Documento: 2018-06-11
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Conformemente al recente orientamento giuresprudenziale della Consiglio di Stato (sentenze 19 marzo 2018 da n. 1699 a n. 1702) in analoghe controversie promosse da cittadini italiani che hanno conseguito il titolo di Fisioterapista rilasciato dalla “Università di Ostrava” – Repubblica Ceca, previo svolgimento del tirocinio presso strutture italiane, convenzionate con la Libera Università svizzera Ludes, “campus locale” di Ostrava, viene negato il richiesto riconoscimento del titolo ottenuto presso Università straniera europea, priva dello status di filiazione riconosciuta dal nostro Ministero.
Nello specifico, “poiché il tirocinio professionale di cui è causa integra indubitabilmente un’attività didattica, ove esso sia svolto, ai fini del conseguimento del titolo di fisioterapista rilasciato da una Università di paese UE, in Italia e presso strutture italiane, la stessa Università può legittimamente svolgere questa attività, in tanto in quanto abbia positivamente concluso la procedura di filiazione ai sensi della legge n. 4/1999 e del relativo D.M. Istruzione 26 aprile 2004, n. 214, il cui art. 2 comma 1 lett. a) stabilisce che le disposizioni del medesimo articolo si applichino alle Università, aventi sedi nel territorio di Stati esteri ed ivi riconosciuti giuridicamente quali enti senza scopo di lucro, che per l’appunto abbiano per scopo ed attività lo studio decentrato in Italia di materie che fanno parte di programmi didattici o di ricerca delle rispettive università.
Il tirocinio in Italia dovrà, altresì, svolgersi secondo le modalità, i canoni e gli strumenti convenzionali previsti dalla normativa nazionale in materia (Decreto Interministeriale Università-Salute del 19 febbraio 2009). In assenza della preliminare filiazione riconosciuta all’Università straniera, il tirocinio svolto in Italia non potrà essere considerato utile al fine del riconoscimento del titolo di studio rilasciato dalla medesima Università estera”.

Contenuto sentenza
N. 03568/2018REG.PROV.COLL.
N. 07258/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7258 del 2017,
proposto da 
Filippo Amadio, rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Santamaria, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44; 
contro
- Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
- Direzione Generale delle Professioni Sanitarie e delle Risorse Umane del SSN del Ministero della Salute, non costituita in giudizio; 
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 4028/2017, resa tra le parti, concernente rigetto richiesta di riconoscimento del percorso di laurea in fisioterapia presso l' Università di Ostrava della Repubblica Ceca;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 marzo 2018 il Cons. Giorgio Calderoni e uditi per le parti gli avvocati Bruno Santamaria e l'Avvocato dello Stato Wally Ferrante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La presente decisione viene redatta in forma semplificata con richiamo ai precedenti conformi costituiti dalle recenti sentenze 19 marzo 2018 da n. 1699 a n. 1702, rese da questa Sezione in analoghe controversie promosse da cittadini italiani che hanno conseguito il titolo di Fisioterapista rilasciato dalla "Università di Ostrava" - Repubblica Ceca, previo svolgimento del tirocinio presso strutture italiane, convenzionate con la Libera Università svizzera Ludes, “campus locale” di Ostrava.
2. Invero, al centro di quelle controversie (come della presente e di numerose altre pure contestualmente chiamate in discussione all’odierna udienza pubblica) figura(va) il provvedimento con cui il Direttore Generale “Professioni Sanitarie e Risorse Umane del Servizio Sanitario Nazionale” del Ministero della Salute si è espresso sull’istanza di riconoscimento del suddetto titolo "Fisioterapista" rilasciato dalla "Università di Ostrava", subordinando tale riconoscimento, al fine dell'esercizio in Italia della professione di Fisioterapista:
- al compimento di un tirocinio di adattamento della durata di CFU (e di conseguenti ore) variabile a seconda dei casi e il più delle volte pari al massimo di CFU (60) e di ore (1500);
- ovvero, a scelta del richiedente stesso, al superamento di una prova attitudinale negli stessi ambiti disciplinari.
E ciò, in quanto la Conferenza di servizi - tenutasi ex art. 16, comma 3, del d.lgs. n. 206/2007 - aveva, ritenuto che dovessero essere espunti dalla valutazione i tirocini effettuati in territorio italiano, rilevandone la diversità, in termini di ore di tirocinio, rispetto alla formazione prevista dall'ordinamento didattico vigente in Italia per il conseguimento della qualifica di fisioterapista.
3. I rispettivi quattro ricorsi, proposti in primo grado dagli interessati avverso gli anzidetti decreti ministeriali, tutti in data 22 dicembre 2016, sono stati respinti dal Tar Lazio con altrettante sentenze semplificate, pubblicate il 29 e 30 marzo 2017 e recanti le seguenti motivazioni:
i) dal verbale della Conferenza di servizi risulta che il quantitativo delle ore effettuate in Italia non può trovare considerazione da parte dell'Ufficio, per il mancato rispetto delle disposizioni normative italiane riguardanti la "filiazione", poiché il percorso formativo si è svolto anche in parte in Italia e poiché l'Università straniera che voglia tenere corsi o tirocini in Italia deve porre in atto una procedura di "filiazione" presso il MIUR, che autorizza l'esecuzione dei detti corsi (o di porzioni di essi) da parte dell'Università estera richiedente;
ii) sotto questo profilo, il decreto controverso appare rispondere all'art. 21, comma 1, del d.lgs. n. 206/2007, il quale stabilisce le condizioni per il riconoscimento dei titoli per l'accesso o l'esercizio delle professioni regolamentate;
iii) la richiamata disposizione di cui al d.lgs. n. 15 del 2016, entrata in vigore il 10 febbraio 2016, si applica alla fattispecie “de qua” in base alle regole generali sullo “jus superveniens”, poiché a quella data la procedura di riconoscimento dell'esponente era ancora in corso e il rapporto giuridico non si era ancora esaurito;
iv) né la scelta ministeriale di far ricorso alle misure compensative sarebbe in contrasto con la Direttiva europea del 20 novembre 2013, n. 55, resasi necessaria per una maggiore promozione della libera circolazione delle professioni, in quanto - in assenza di una equiparazione in via legislativa dei titoli - la valutazione dell'Amministrazione sulla completezza del corso di studio e sulla conseguente adeguatezza della preparazione clinica connessa al conseguimento del diploma nello Stato straniero, non può che rivestire carattere ampiamente discrezionale, essendo volta a garantire la professionalità e la qualità delle prestazioni di chi esercita in Italia la libera professione, avvalendosi di titoli di studio stranieri: valutazione esulante, dunque, dal sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo.
4. Gli atti di appello avverso dette sentenze poggiavano sui seguenti motivi:
1) eccesso di potere per travisamento e sviamento, in quanto il Ministero della Salute prima e il Tar poi avrebbero dato rilievo alla comunicazione dell’Ambasciata d’Italia a Praga del 18.7.2016, in cui si afferma che la stessa Università di Ostrava avrebbe dichiarato che sarebbero autorizzati i tirocini svolti soltanto in Svizzera: e ciò in una nota di cui non vi sarebbe traccia, mentre con successiva nota 10.1.2017 la medesima Università avrebbe chiarito di aver valutato i tirocini svolti in Italia, rilasciando conseguentemente il titolo di studio;
2) violazione della Legge n. 4/1999 e del D.M. 24.4.2004, n. 214 in materia di “filiazioni”, nell’assunto che filiazione e tirocinio qualificante sarebbero due fattispecie diverse e che nella Direttiva 55/2013 il problema dei tirocini sarebbe affrontato in modo specifico (e ampiamente più favorevole) all’art. 3 comma 1 lett. “J”.
Nel caso in esame, né Università di Ostrava, né Ludes avrebbero “preteso di istituire una loro sede in Italia, solo sono state legittimamente e formalmente utilizzate le strutture sanitarie abilitate presso cui gli studenti hanno svolto la pratica”, con le seguenti modalità:
- “i tirocini svolti in Italia sono stati effettuati, previa convenzione (…), in strutture sanitarie tutte debitamente autorizzate dall’Autorità italiana e sotto la supervisione di un idoneo fisioterapista laureato e abilitato”;
- il contratto con queste strutture per la realizzazione dei tirocini viene concluso dall’Università Ludes che, nel rispetto dell’accreditamento ricevuto, “organizza i programmi di studio per l’Università di Ostrava”.
Inoltre, nel corso degli ultimi 13 anni tutte le precedenti Conferenze di servizio si sarebbero espresse positivamente ai fini del rilascio del decreto di riconoscimento né sarebbero sopraggiunti mutamenti tale da indurre a ripensamenti, cosicché, ai sensi dell’art. 16 D. lgs. 206/2007 non si sarebbe potuta convocare una nuova Conferenze di servizi;
3) violazione dell’art. 55 bis della Direttiva 55/2013, ancora nell’assunto che non si potrebbe giustificare il disconoscimento del tirocinio svolto con “la pretesa di una complessa filiazione che ha tutt’altra finalità”;
4) violazione degli artt. 21, 22 e 23 D. Lgs. n.206/2007 e s.m., in quanto sarebbe contrario alla normativa comunitaria che l’appellante “dovesse svolgere una nuova prova attitudinale per dimostrare che ha le conoscenze e le competenze per lo svolgimento della professione di fisioterapista”, dopo aver conseguito un titolo di studio riconosciuto in un altro stato che rispetta la normativa U.E. e che è adeguato alla normativa italiana.
Nella censura si sottolinea anche la distinzione tra “tirocinio di adattamento” di cui all’art. 3 comma 1 lett. g) Direttiva 55/2013 e “tirocinio professionale” (lett. j del medesimo articolo);
5) eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento, in quanto i precedenti citati dal Tar Lazio (sentenza n. 1454 del 27 gennaio 2015) e dalla difesa dell’Amministrazione in primo grado (due pareri 2003 del Consiglio di Stato), riguardano casi di cittadini extracomunitari, mentre nella specie si fa questione della libertà di svolgimento dell’attività all’interno dei paesi dell’Unione da parte dei cittadini comunitari, in conformità alle direttive comunitarie.
5. Tali appelli sono stati respinti da questa Sezione con le richiamate sentenze nn. 1699, 1700, 1701 e 1702 del 2018, il cui percorso motivazionale di seguito si illustra per sommi capi.
5.1. In primo luogo (par. VI) si “mettono a fuoco” gli elementi metagiuridici e fattuali che contraddistinguono la controversia e cioè:
1) il peculiare ruolo svolto dal tirocinio nella formazione professionale del fisioterapista;
2) la circostanza di fatto, anch’essa invero peculiare, che nella fattispecie di cui è causa tale tirocinio professionale sia stato svolto in Italia, da studenti italiani iscritti ad una Università (Ostrava) di altro paese UE (Rep. Ceca), epperò sulla scorta di convenzioni, con strutture socio-sanitarie italiane, sottoscritte da quello definito nello stesso atto di appello “il campus universitario di Ostrava a Lugano”: e cioè la “Libera Università degli studi di scienze umane e tecnologiche” di Lugano-Pazzallo (LUDES).
5.2. Del primo dei suddetti elementi si occupa il successivo par. VII delle sentenze, in cui si svolge una analitica disamina dell' (richiamato nel parere della Conferenza di servizi) sulla scorta dei seguenti atti e documenti che disciplinano il medesimo ordinamento didattico:
- il documento elaborato, nel settembre 2010, dalla Conferenza, che riunisce tutti i Presidenti e i Direttori dei Corsi di Laurea delle 22 professioni sanitarie esistenti nel nostro paese, e intitolato “Principi e standard del tirocinio professionale nei corsi di laurea delle professioni sanitarie”;
- il Decreto Interministeriale Università salute del 19 febbraio 2009 (determinazione delle classi dei corsi di laurea per le professioni sanitarie) e i relativi allegati;
- la concreta regolamentazione dei Corsi di laurea in fisioterapia definita presso alcuni Atenei italiani (Perugia, Ferrara, Torino, Siena, Bologna, Università Cattolica del Sacro Cuore in Roma).
Al termine della quale disamina, si formulano le seguenti osservazioni (par. VII.3):
a) il tirocinio - lungi dall’essere un momento meramente pratico, distinto e separato dall’insegnamento teorico - rappresenta viceversa il fulcro della preparazione professionale degli studenti del Corso di laurea in Fisioterapia: il che è piuttosto intuitivo, se solo si pone mente alle evidenti caratteristiche non solo “speculative” di tale professione;
b) non solo, dunque, il tirocinio è inserito a pieno titolo nell’iter formativo ed è strettamente integrato con la didattica (concorrendo alla formazione del CFU di ogni materia), ma integra - a sua volta e al suo interno - momenti “didattici” (stesura di relazioni, elaborati, ecc.) e richiede il superamento di un vero e proprio esame finale;
c) la centralità e la valenza didattica del tirocinio sono sottolineate ed enfatizzate dalla funzione di “sbarramento” per l’accesso al successivo anno di corso che il mancato superamento di detto esame di tirocinio comporta;
d) di qui l’importanza della funzione di tutoraggio e supervisione del tirocinio;
e) così come, in un simile contesto, assume decisivo rilievo la cornice istituzionale e di certezza dei rapporti tra i diversi soggetti preposti all’attività di tirocinio, che si articola, a seconda della natura pubblica o privata dell’ente presso cui il tirocinio di svolge, in protocolli d’intesa generali, tra Regione (quale soggetto cui fa capo localmente il complesso del S.S.N. pubblico/privato accreditato) e Università (quale soggetto responsabile della formazione superiore); e ulteriori convenzioni specifiche, nel caso di strutture private accreditate (nazionali o estere).
5.3. Del secondo elemento si occupa il par. VIII, il quale evidenzia i tratti comuni a tutte le fattispecie decise con le medesime sentenze da 1699 a 1702 del 2018, ovvero:
aa) parte consistente de (o tutto) il tirocinio professionale viene svolto in Italia, presso strutture convenzionate non con la medesima Università, ma con la Libera Università svizzera Ludes, “campus locale” di Ostrava: quest’ultima, infatti, “non conclude convenzioni per tirocinio in via diretta” come si evince dalla stessa documentazione prodotta in causa dagli appellanti;
bb) queste convenzioni (cfr. ancora quelle prodotte nel corso del giudizio dalle medesime parti appellanti) non rispettano i canoni previsti dalla normativa italiana, in quanto:
- il tutor è un fisioterapista “diplomato” della struttura italiana e dunque, per un verso non è un docente del corso e per l’altro, data la generica dizione utilizzata, non è dato sapere se sia o meno in possesso della Laurea Specialistica o Magistrale, il tutto come richiesto dal citato art. 4 D.I. 19.2.2009;
cc) inoltre, le concrete modalità di svolgimento del tirocinio non sono indicate in convenzione e nulla di preciso si dice - il che sarebbe invece necessario in un atto convenzionale che impegna le parti a reciproci obblighi - del monte ore complessivo, della frequenza obbligatoria, dei contenuti didattici;
dd) l’ultima è più rilevante peculiarità è che i tirocinanti/appellanti sono cittadini italiani, col risultato piuttosto paradossale che non sono cittadini di stati europei a chiedere il riconoscimento in Italia del titolo conseguito in altro paese UE per studi colà svolti, ma cittadini italiani, iscritti a una Università di paese UE, che chiedono - in virtù di una vera e propria “triangolazione” Repubblica Ceca/Svizzera (italiana)/Italia - il riconoscimento di un titolo rilasciato da detta Università all’esito di un corso di studi, di cui un essenziale segmento (tirocinio professionale) si è svolto per la parte preponderante ovvero integrale proprio in Italia, in strutture tuttavia non convenzionate con l’Amministrazione italiana, bensì con altra (e più vicina all’Italia) Università privata, quale campus locale della (più lontana) Università ceca;
ee) a maggior ragione, dunque, il segmento di corso di studi seguito in territorio italiano da questi cittadini italiani deve rispettare le regole stabilite in materia dal loro Stato di appartenenza: il che è quanto espressamente stabilisce il principio previsto all’art. 13 della Direttiva UE n. 36 del 2005 e secondo il quale l'autorità competente di uno Stato membro permette l'accesso a una professione regolamentata (come quella del fisioterapista) e ne consente l'esercizio - “alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini” - ai richiedenti in possesso del titolo di formazione, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio.
5.4. Indi, le sentenze enunciano (par. IX) le “considerazioni conclusive”, esplicitate al punto IX.1. di detto paragrafo e del seguente tenore:
< Il tirocinio in Italia dovrà, altresì, svolgersi secondo le modalità, i canoni e gli strumenti convenzionali previsti dalla normativa nazionale in materia (Decreto Interministeriale Università-Salute del 19 febbraio 2009).
In assenza della preliminare filiazione riconosciuta all’Università straniera, il tirocinio svolto in Italia non potrà essere considerato utile al fine del riconoscimento del titolo di studio rilasciato dalla medesima Università estera>>.
Dopodiché, le sentenze evidenziano:
- al successivo punto IX.2. l’esattezza degli argomenti rispettivamente addotti, dapprima, dalla Conferenza di Servizi e successivamente dai decreti ministeriali controversi;
- agli ulteriori punti IX.3., IX.4 e IX. 5, l’infondatezza delle censure in contrario svolte negli atti d’appello.
6. Il caso qui all’esame è pienamente sussumibile nelle coordinate giuridico-fattuali tracciate nei precedenti qui richiamati, stante che sia il provvedimento impugnato in primo grado, sia la sentenza appellata, sia le censure avverso di essa rivolti nel presente atto di appello sono di tenore assolutamente coincidente con tutta l’esposizione sin qui effettuata.
La Sezione non ravvisa, pertanto, ragioni per discostarsi dall’avviso recentemente espresso in materia identica: anzi, la Sezione rinviene nella seconda e più ampia tornata di contenzioso relativo al riconoscimento del titolo "Fisioterapista" rilasciato dalla "Università di Ostrava", chiamato in decisione all’odierna udienza pubblica, un’ulteriore ragione per la conferma di tale avviso.
Invero, tra gli appelli così introitati ne figura uno (R.G. n. 7662-2107) ove l’appellante ha deciso di sottoporsi alla prova attitudinale prevista in alternativa dai decreti del Ministero della salute oggetto di controversia, superandola positivamente: il che dimostra quantomeno un qual certa ragionevolezza e “fattibilità” della misura compensativa richiesta dallo Stato Italiano, per ristabilire una effettiva “par condicio” tra coloro che abbiano frequentato il Corso di laurea in fisioterapia presso Università italiana e coloro che abbiano scelto di frequentarlo presso Università straniere europee, tuttavia prive status di filiazioni riconosciute dal nostro Ministero.
7. Conclusivamente, occorre pervenire ad analoga decisione di reiezione dell’appello e ad analoga statuizione di compensazione tra le parti delle spese del grado, il tutto in conformità a quanto disposto nelle sentenze qui assunte a riferimento.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2018 con l'intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Umberto Realfonzo, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere
Giorgio Calderoni, Consigliere, Estensore

Pubblicato il 11/06/2018