#1278 Consiglio di Stato, Sez. Consultiva per gli atti normativi, 4 novembre 2016, n. 2303

Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, avente ad oggetto “Disciplina del «Fondo per le cattedre universitarie del merito Giulio Natta» istituito ai sensi dell’art. 1, commi 207-212, della legge 28 dicembre 2015, n. 208”.

Data Documento: 2016-11-04
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Contenuto sentenza
Numero 02303/2016 e data 04/11/2016
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 28 settembre 2016
NUMERO AFFARE 01739/2016
OGGETTO:
Presidenza del Consiglio dei ministri.
Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, avente ad oggetto “Disciplina del «Fondo per le cattedre universitarie del merito Giulio Natta» istituito ai sensi dell’art. 1, commi 207-212, della legge 28 dicembre 2015, n. 208”.
LA SEZIONE
Vista la relazione 19 settembre 2016 prot. n. DAGL/4.3.14.1/2016/14, con la quale la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Elio Toscano;
PREMESSO E CONSIDERATO
Sommario
Parte I. L’intervento regolamentare e il suo contesto.
1. La fonte legislativa. 2. Il contesto ordinamentale su cui interviene il regolamento. 3. I precedenti legislativi della “chiamata diretta”. 4. Lo schema di regolamento.
Parte II. Le questioni generali del regolamento.
5. L’apporto consultivo del Consiglio di Stato. 6. Il principio dell’autonomia universitaria. 7. Il carattere sperimentale e straordinario del reclutamento. 8. Il particolare status di professore universitario reclutato con la procedura in questione. 9. Il riordino dei settori concorsuali secondo le aree ERC.
Parte III. Analisi delle singole disposizioni.
10. Articolo 1 (Ambito di applicazione). 11. Articolo 2 (Procedura di partecipazione). 12. Articolo 3 (Criteri di valutazione). 13. Articolo 4 (Commissioni). 14. Articolo 5 (Lavori delle commissioni). 15. Articolo 6 (Valutazione dei candidati). 16. Articolo 7 (Chiamata dei vincitori da parte delle università). 17 Articolo 8 (Disposizioni finanziarie). 18. Allegati.
Parte I. L’intervento regolamentare e il suo contesto.
1. La fonte legislativa.
1.1. La Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi - chiede ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento recante “Disciplina del «Fondo per le cattedre universitarie del merito Giulio Natta» istituito ai sensi dell’art. 1, commi 207-212, della legge 28 dicembre 2015, n. 208”.
1.2. L’articolo 1, comma 207 della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), “Al fine di accrescere l'attrattività e la competitività del sistema universitario italiano a livello internazionale, nel rispetto dell’autonomia universitaria, ha istituito in via sperimentale nello stato di previsione del Ministero dell'istruzione, dell’università e della ricerca, […]un fondo speciale denominato «Fondo per le cattedre universitarie del merito Giulio Natta», al quale sono assegnati 38 milioni di euro nell'anno 2016 e 75 milioni di euro a decorrere dall'anno 2017”.
Il Fondo - dispone il successivo comma 208 - “in deroga alle norme sul reclutamento dei professori universitari previste dalla legge 30 dicembre 2010, n. 240” è diretto a finanziare il reclutamento straordinario per chiamata diretta di professori universitari di prima e di seconda fascia, selezionati tramite procedure nazionali e ai sensi dell’art.1, comma 9, secondo periodo, della legge 4 novembre 2005, n. 240 (il secondo periodo detto si riferisce alla “copertura dei posti di professore ordinario mediante chiamata diretta di studiosi di chiara fama”); si rivolge sia agli studiosi di elevato e riconosciuto merito scientifico impegnati in Italia e all’estero in attività di ricerca e d’insegnamento, i quali aspirino a entrare nel ruolo o dei professori ordinari o associati nelle università italiane, sia a quei professori di prima e di seconda fascia già in servizio in atenei italiani, che intendano fruire della mobilità inter-atenei.
Il comma 210 dell’art. 1 detto demanda a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare di concerto con il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca e con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, la definizione di tutti gli elementi necessari per realizzare il reclutamento:
a) “criteri per valutare l'eccellenza dei percorsi individuali di ricerca scientifica, secondo i migliori standard valutativi nazionali e internazionali propri dell'area scientifica di riferimento”;
b) “modalità per l’attivazione e lo svolgimento della procedura di selezione”;
c) “inquadramento in una classe stipendiale che comporti un avanzamento non inferiore a due classi rispetto a quella in godimento”;
d) “nomina e funzionamento di apposite Commissioni di valutazione, formate per ogni area disciplinare da studiosi italiani e stranieri di alta qualificazione, operanti nel campo della ricerca scientifica e tecnologica”;
e) “numero dei posti di professore universitario destinati al reclutamento straordinario […]egualmente distribuiti tra la prima e la seconda fascia […] individuando altresì, all’interno di ciascuna fascia il numero dei posti destinati a professori di prima e di seconda fascia già in servizio in atenei italiani, che concorrono per l’eventuale chiamata nella stessa fascia;[…]; criteri per l'individuazione delle aree scientifiche di riferimento […]”, anche “informati a obiettivi di crescita e miglioramento di particolari aree della ricerca scientifica e tecnologica italiana”;
f) “modalità di assegnazione” al singolo ateneo, a valere sulle disponibilità del Fondo, nonché modalità dell' “eventuale concorso dell'ateneo alla copertura di tali oneri mediante risorse proprie”; “numero massimo di chiamate dirette consentite ad ogni ateneo”.
2. Il contesto ordinamentale su cui interviene il regolamento.
La scelta operata dal legislatore di istituire il «Fondo per le cattedre universitarie del merito Giulio Natta» (di seguito Fondo) s’inserisce nel più ampio programma finalizzato a rafforzare il capitale umano impegnato nella ricerca con misure atte a favorire anche il cosiddetto “rientro dei cervelli” in Italia (cfr., sul punto, anche per gli ampi riferimenti di valenza generale sul rilievo del settore della ricerca scientifica e dell’Accademia, il parere del Consiglio di Stato, Commissione speciale, 25 ottobre 2016, n. 2210 sulla riforma degli Enti pubblici di ricerca, cui si fa rinvio).
La decisione, poi, di denominare il Fondo dedicandolo a Giulio Natta, ingegnere e accademico, insignito del premio Nobel per la chimica nel 1963, non è di poco significato, in quanto richiama lo stretto legame che unisce ricerca e insegnamento universitario e pone l’accento sui benefici che dal coinvolgimento di eminenti studiosi e ricercatori possono derivare alla qualità della didattica e alla formazione dei discenti, entrambe fattori di sviluppo per la società nazionale e fonte di prestigio nel contesto internazionale.
Con l’istituzione del Fondo, il legislatore ha ampliato le tipologie di reclutamento dei professori universitari e ha aggiunto un nuovo meccanismo selettivo “in deroga” agli ordinari meccanismi di accesso disciplinati dalla legge 30 dicembre 2010, n. 240, prevedendo l’ingresso nella docenza universitaria di questa nuova categoria di professori, per i quali l’eccellenza dei percorsi individuali
di studio e di ricerca scientifica e l’elevato e riconosciuto merito scientifico sono tali da prevalere anche sul possesso dell’abilitazione scientifica nazionale.
Consapevole dei complessi equilibri che caratterizzano la vita degli atenei e nel rispetto dell’autonomia universitaria, elevata a principio di rilevanza costituzionale dall’art. 33, sesto comma, della Costituzione, il legislatore ha prudentemente previsto l’istituzione “in via sperimentale” del Fondo, anche perché correlato a un meccanismo derogatorio di reclutamento dei docenti dell’università. Dal sottolineato carattere sperimentale discende altresì la necessità di una fase di verifica dei risultati sul campo, argomento che sarà ripreso nel prosieguo del parere.
3. I precedenti legislativi della “chiamata diretta”.
3.1. La disciplina del reclutamento dei professori universitari per “chiamata diretta” è stata introdotta per la prima volta nell’ordinamento repubblicano dall’art. 14 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, che ha previsto che gli atenei protessero reclutare direttamente, ossia senza previa selezione pubblica comparativa e per una percentuale di posti non superiore al 5% delle relative dotazioni organiche, “studiosi eminenti di nazionalità non italiana” che ricoprivano analoga posizione in università straniere.
L'art. 17, comma 112, della legge 15 maggio 1997, n. 127, ha esteso il reclutamento diretto a “eminenti studiosi di nazionalità italiana” occupati in università straniere o insigniti di alti riconoscimenti scientifici in ambito internazionale, mentre con il successivo decreto attuativo del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica 25 luglio 1997 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale 5 agosto 1997, n. 181), è stata prevista per la prima volta la chiamata diretta “per chiara fama” di studiosi italiani o stranieri.
3.2. L’apparente parificazione tra le iniziali chiamate dirette di eminenti studiosi e le sopravvenute chiamate dirette per chiara fama è definitivamente cessata con la legge 4 novembre 2005, n. 230, che ha previsto le seconde come categoria a sé, sostenuta da distinte risorse finanziarie.
In particolare, con l'art. 1, comma 9, della legge n. 230 del 2005, hanno preso corpo ulteriori iniziative per favorire il rientro di studiosi italiani e attrarre talenti stranieri attraverso un ampliamento del reclutamento per chiamata diretta. Alle università è stata riconosciuta la possibilità di procedere con fondi tratti dal proprio bilancio alla chiamata diretta, come professore non soltanto ordinario ma anche associato, e per una percentuale non superiore al 10% di queste posizioni, di “studiosi stranieri o italiani impegnati all'estero”, che lì abbiano conseguito “un'idoneità accademica di pari livello ovvero, che sulla base dei medesimi requisiti, abbiano già svolto per chiamata diretta autorizzata dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca un periodo di docenza nelle università italiane e conseguito risultati scientifici congrui rispetto al posto per il quale viene proposta la chiamata”.
3.3. L’art. 1-bis della legge 9 gennaio 2009, n.1, ha esteso il reclutamento per chiamata diretta ai ricercatori.
Lo stesso articolo ha modificato il procedimento di autorizzazione ministeriale, che inizialmente prevedeva il coinvolgimento diretto del Consiglio universitario nazionale (di seguito CUN), stabilendo che il parere preventivo relativo alle chiamate dirette per chiara fama dovesse essere espresso da una commissione di tre professori universitari, designati dal CUN.
3.4. Il decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 8, ha semplificato il procedimento prevedendo che in taluni casi la chiamata diretta dei professori ordinari e associati e dei ricercatori potesse aver luogo sulla base della sola proposta dell’ateneo e del nulla osta ministeriale.
Infine, l’art. 14, comma 3-quater della legge n. 114 del 2014 ha stabilito che anche le “chiamate dirette per chiara fama”, debbano essere sottoposte al vaglio delle commissioni di abilitazione scientifica nazionale (ASN) del settore concorsuale per il quale la chiamata è richiesta.
Sul descritto quadro normativo, nel quale sono evidenti le sovrapposizioni non sempre coordinate delle disposizioni succedutesi nel tempo, è intervenuta la legge n. 208 del 2015 con alcune rilevanti novità, quali l’assunzione da parte del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca degli oneri finanziari delle specifiche chiamate dirette (anche se non è escluso il concorso finanziario delle università) e la costituzione di apposite commissioni di valutazione a livello nazionale, formate per ogni area disciplinare da eminenti studiosi italiani e stranieri.
4. Lo schema di regolamento.
4.1. Lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sul quale è richiesto il parere del Consiglio di Stato, consta di otto articoli e di due allegati, dettagliatamente descritti nella relazione illustrativa. Al testo sono acclusi il concerto espresso dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca e dal Ministro dell'economia e delle finanze, nonché la relazione illustrativa, l’analisi tecnico-normativa, la relazione tecnica e l’analisi d’impatto della regolamentazione (AIR).
Rinviando all’analisi delle singole disposizioni i rilievi di maggiore dettaglio, in questa parte preliminare è sufficiente riportare i tratti qualificanti della disciplina che s’intende introdurre con lo schema di regolamento in esame, in conformità alla fonte primaria che ha istituito il “Fondo per le cattedre universitarie del merito Giulio Natta”.
4.2. Nell’incipit del provvedimento si opera una riorganizzazione dei settori concorsuali di riferimento per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale, che vengono ricondotti alle 25 aree definite dallo European Research Council, (c.d. aree ERC), istituzione la cui missione è quella di favorire lo sviluppo della ricerca di elevata qualità.
Viene quindi prevista una procedura nazionale di selezione, distinta per ciascuna area ERC, alla quale possono partecipare a domanda i candidati che aspirino alla chiamata diretta per la prima e la seconda fascia di professore universitario. Le domande devono essere corredate dal curriculum vitae et studiorum, dalle pubblicazioni scientifiche (da un minimo di cinque a un massimo di dieci) e dall’indicazione degli eventuali progetti di ricerca realizzati o in corso di svolgimento.
4.3. La valutazione dei candidati e dei titoli dagli stessi prodotti è affidata a venticinque commissioni nazionali (una per ogni area ERC), ciascuna di tre membri.
I presidenti delle commissioni sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’istruzione dell’università e della ricerca, e scelti tra studiosi di elevatissima qualificazione scientifica, che ricoprono posizioni di vertice presso istituzioni universitarie o di ricerca estere o internazionali.
Il presidente di ciascuna commissione sceglie gli altri due commissari tra “studiosi di elevata qualificazione scientifica e professionale”, all’interno di una lista di venti nominativi predisposta dall’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR).
“Possono essere nominati commissari coloro che sono in possesso della qualifica di professore ordinario di ruolo” presso università italiane aventi una posizione riconosciuta nel panorama internazionale, i quali abbiano apportato contributi di riconosciuto rilievo internazionale nell’area ERC di pertinenza. Anche i commissari, per i quali è previsto un compenso, sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Come si vede, la disciplina relativa alla formazione della commissione per le cattedre del Fondo Natta è sensibilmente innovativa rispetto a quella prevista per le commissioni per il conferimento dell’abilitazione scientifica nazionale, di cui all’art. 16 della legge n. 240 del 2010, i cui componenti sono individuati mediante sorteggio all'interno di una lista composta per ciascun settore concorsuale dai nominativi dei professori ordinari del settore concorsuale di riferimento, positivamente valutati dall’ANVUR, che abbiano presentato domanda per esservi inclusi. I membri di queste ultime commissioni, ai quali non sono corrisposti compensi, emolumenti e indennità, eleggono il presidente.
4.4. Riprendendo l’esame dello schema di d.P.C.M., la valutazione dei candidati si svolge in due fasi: la prima, volta a determinare l’ammissibilità del candidato alla selezione sulla base del curriculum vitae et studiorum; la seconda, diretta a stabilire il profilo scientifico del candidato e incentrata sulla valutazione delle pubblicazioni, dei titoli e dei progetti di ricerca.
Per ciascun candidato, il giudizio finale è espresso con un punteggio da 0 a 100, previa acquisizione di un parere pro veritate reso da soggetti esterni alle medesime commissioni, in possesso della qualifica di professore ordinario o di posizione equivalente. La prova è superata dai candidati che conseguono un punteggio minimo di 80/100, i quali vengono iscritti in graduatorie, corrispondenti ai posti di prima fascia e di seconda fascia, destinati rispettivamente ai nuovi professori e alla mobilità inter-ateneo. Vengono altresì compilate delle liste di riserva degli idonei.
Entro dodici mesi dalla pubblicazione delle graduatorie ciascun ateneo, su domanda dei vincitori nelle stesse inseriti, può procedere alla chiamata diretta degli interessati entro il limite del 30% dei posti assegnati a ciascuna delle 25 aree ERC.
Ai docenti assunti con tale procedura è attribuito, in base all’esperienza di ricerca e ai titoli posseduti, un trattamento stipendiale più elevato rispetto ai colleghi del reclutamento ordinario. Analogo beneficio, in misura differente, è attribuito anche ai professori ammessi alla mobilità inter-ateneo. Le risorse occorrenti per il trattamento economico dei docenti interessati alla chiamata dirette sono assegnate annualmente agli atenei dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca a valere sulle risorse del Fondo, su cui gravano anche le spese per il funzionamento delle commissioni di valutazione e per la remunerazione dei commissari.
4.5. Anche siffatta procedura presenta delle novità di rilievo rispetto ai meccanismi ordinari di reclutamento dei professori universitari di prima e di seconda fascia e rispetto alla disciplina sin qui seguita per le assunzioni per chiamata diretta degli studiosi di chiara fama, sia perché i presidenti delle commissioni di valutazione e gli stessi commissari sono di nomina governativa, sia perché l’apporto degli atenei nella selezione dei candidati per le cattedre Natta potrebbe essere marginale o mancare del tutto, considerato che i commissari possono essere scelti tra gli “studiosi”, anche stranieri, e non necessariamente tra i professori universitari.
Parte II. Le questioni generali del regolamento.
5. L’apporto consultivo del Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato, nell’esame dello schema di d.P.C.M., che interviene su di una materia così rilevante, delicata e complessa, oltre a esaminare la rispondenza del testo ai criteri fissati dalla fonte primaria deve anche tener conto del descritto contesto ordinamentale.
Pertanto, conformemente alla più recente giurisprudenza consultiva (cfr., in particolare, i pareri sezione normativa. n. 515 del 2016, punto 3.4, e commissione speciale n. 1640 del 2016, punto 2), s‘intende contribuire, con le osservazioni e i rilievi che seguono, a rendere il regolamento pienamente coerente con i principi costituzionali e della legge, riflettendo sulle disposizioni non soltanto sotto il profilo della legittimità stricto sensu dell’atto regolamentare rispetto alla legge di autorizzazione, ma anche per ciò che concerne la possibilità di una sua attuazione completa, rapida e coerente con il contesto ordinamentale (e costituzionale) in cui va ad inserirsi.
Peraltro, come è stato di recente affermato (cfr., da ultimo, il parere sullo schema di decreto legislativo riguardante la dirigenza pubblica, comm. spec. 14 ottobre 2016, n. 2113, punto 5), anche i rilievi in ordine alla corretta “fattibilità” di una normativa non sono, è bene precisare, rilievi extragiuridici, in quanto l’oggettiva disciplina - ovvero la sua incoerenza con il contesto ordinamentale in cui deve necessariamente inserirsi - potrebbero, in via circolare, ripercuotersi negativamente sulla stessa legittimità delle previsioni normative.
Venendo all’esame dello schema del d.P.C.M. in oggetto, il Consiglio di Stato ritiene di dover sottoporre all’attenzione del Governo alcune questioni rilevanti che meritano un approfondimento anche al fine di individuare gli opportuni correttivi da apportare al testo prima della sua approvazione. Dette questioni attengono:
a) al rispetto dell’autonomia universitaria;
b) al carattere sperimentale e straordinario del reclutamento;
c) al particolare status del professore universitario reclutato con la procedura in questione;
d) al riordino dei settori concorsuali secondo le aree ERC.
6. Il principio dell’autonomia universitaria.
6.1. Come già evidenziato al punto 1.2 il legislatore, nell’affidare alla fonte secondaria la definizione della disciplina di dettaglio per l’assegnazione delle cattedre del Fondo, ha anteposto a qualsiasi altro criterio direttivo il rispetto dell’autonomia universitaria, sancito dall’art. 33, sesto comma, della Costituzione, che riconosce a istituzioni di alta cultura, università ed accademie il diritto di “darsi ordinamenti autonomi”.
Ovviamente, non spetta al Consiglio di Stato esprimersi sulla legittimità costituzionale della legge che autorizza il regolamento, ma compete a quest’organo assicurare che lo stesso sia coerente con il
contesto costituzionale, favorendo quindi - tra le varie opzioni d’implementazione della riforma - quelle che ne valorizzino l’attuazione secundum Constitutionem.
Al riguardo emergono due profili di criticità: l’assenza di una disposizione che preveda in qualche misura il coinvolgimento degli atenei nel procedimento di nomina dei membri delle commissioni di valutazione e l’omessa consultazione del mondo accademico nel corso dell’elaborazione dello schema del d.P.C.M.
6.2. Quanto al primo profilo si considera che, come esposto in narrativa (cfr. il punto 4.3), il presidente di commissione viene individuato direttamente dal Governo, mentre i due componenti dell’organo collegiale sono individuati dal presidente della commissione sulla base di una rosa di nominativi fornita dall’ANVUR (i cui componenti sono anch’essi nominati dal Governo).
Così costruito, il meccanismo si presta a molteplici rilievi (relativi, ad esempio, alla trasparenza, all’imparzialità e al buon andamento), il più importante dei quali appare essere il mancato raccordo con il sistema dell’autonomia universitaria, dove pure i nuovi docenti dovranno inserirsi.
La percezione di una sorta di “intervento estraneo” alla ricerca e alla docenza universitaria nazionale è altresì indotta dalla scelta operata del regolamento sulla provenienza dei futuri presidenti delle commissioni di valutazione, i quali devono essere prescelti tra “studiosi di elevatissima qualificazione scientifica, che ricoprono posizioni di vertice presso istituzioni universitarie o di ricerca estere o internazionali” (art. 4 dello schema di regolamento).
Tale soluzione parrebbe che interpreti ultra petita un criterio dettato dalla fonte legislativa (comma 210, lettera d) la quale, a differenza della previsione regolamentare, non esprime alcun giudizio di valore sulla qualità delle istituzioni italiane in cui si pratica la ricerca, ma pone l’accento sulla necessità che i commissari siano prescelti tra personalità di alta qualificazione - italiane e straniere - operanti nel campo della ricerca scientifica e tecnologica.
Appare necessaria, allora, una maggiore integrazione di tale mondo nelle commissioni di selezione di cui all’art. 4, commi 2 e 3, dello schema, che richiedono, ad avviso di questo Consiglio di Stato, un’attenta riconsiderazione.
6.3. Quanto al secondo profilo, nella Sezione 2 - Procedure di consultazione precedenti l’intervento - dell’Analisi d’impatto sulla regolamentazione (AIR), è precisato che non si è ritenuto di procedere a consultazioni preventive, data la natura e il contesto ordinamentale dell’intervento, i cui contenuti sono strettamente legati all’attuazione della più volte citata legge di stabilità 2016.
A parte il puntuale richiamo all’osservanza del precetto costituzionale dell’autonomia universitaria recato dal comma 207 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, le motivazioni alla base della scelta di non procedere a consultazioni non appaiono condivisibili, considerato che l’insegnamento universitario si contraddistingue per la compenetrazione tra momento didattico e momento della ricerca scientifica (sin dalla sentenza n. 103 del 1977 la Corte costituzionale ha sottolineato la “finalità didattico-scientifica” che l’università è tenuta a perseguire).
Conseguentemente, per un intervento rilevante come quello in esame, volto a disciplinare uno strumento regolamentare di forte accelerazione per la ricerca, l’osservanza del principio costituzionale dell’autonomia universitaria si realizza anche tramite la preventiva consultazione degli organismi rappresentativi della realtà universitaria (tra questi, ad esempio, la Conferenza dei rettori delle università italiane e il Consiglio universitario nazionale) prima del definitivo varo della procedura di conferimento delle cattedre del “Fondo Natta”, senza con ciò disattendere il precetto
costituzionale che attribuisce al legislatore la definizione dei limiti relativi alla dimensione interna ed esterna dell’autonomia universitaria.
7. Il carattere sperimentale e straordinario del reclutamento.
7.1. Nel definire la disciplina di funzionamento del Fondo - che è una delle funzioni demandate al regolamento in esame dalla fonte primaria - va innanzitutto interpretato e compreso il significato dell’istituzione “in via sperimentale” del Fondo stesso disposta dal legislatore (l. n. 208/2015, art. 1, comma 207).
Occorre considerare che, parallelamente all’iniziativa già avviata per promuovere lo sviluppo della ricerca attraverso la riforma degli enti di ricerca (cfr. il sopracitato parere della Commissione speciale, 25 ottobre 2016, n. 2210), il legislatore ha inteso elevare la qualità della ricerca e della didattica nelle università italiane, prevedendo in via eccezionale un meccanismo di reclutamento in deroga agli ordinari meccanismi di accesso.
Il carattere di sperimentazione va pertanto riferito alle modalità con cui attuare questo reclutamento e non al Fondo, la cui istituzione è strumentale al finanziamento di detto reclutamento.
La sperimentazione comporta, inoltre, l’individuazione preliminare dei settori prioritari verso cui indirizzare la ricerca e la definizione di strumenti di verifica dei risultati in rapporto agli obiettivi prefissi. Una direttiva nel senso emerge dal comma 210, lettera e), dell’art. 1 della l. n. 208, nella parte in cui demanda al d.P.C.M. la definizione dei criteri per individuare le aree scientifiche di riferimento verso le quali orientare il reclutamento straordinario, con la precisazione che tali criteri “possono essere anche informati a obiettivi di crescita e miglioramento di particolari aree della ricerca scientifica e tecnologica italiana”.
È chiaro quindi che l’impronta, che il legislatore vuol imprimere al meccanismo di reclutamento in questione, si discosta dalla logica della distribuzione contemporanea e a pioggia, tra tutti i settori concorsuali dell’insegnamento universitario, di tutti i posti consentiti dall’entità del finanziamento, ma è rivolta a privilegiare interventi mirati in settori scientifici prioritari,evidentemente in funzione di una strategia già avviata nel finanziamento della ricerca orientata non più per aree ma per progetti.
Di tale carattere sperimentale il regolamento in esame non sembra, invece, farsi carico; è quindi indispensabile adeguarlo, sotto almeno due profili: quello della definizione dei criteri per stabilire i settori scientifici verso i quali indirizzare prioritariamente le assunzioni straordinarie dei docenti e la mobilità inter-atenei e quello di una trasparente verifica dei risultati prima di passare a una fase a regime.
7.1.1. Quanto al primo profilo, si consideri che, ai sensi della tabella in allegato 2, a cui rinvia l’art. 1 comma 2 della bozza di regolamento, il numero dei posti per nuovi ingressi di professore di prima e seconda fascia è stato complessivamente fissato in 434, a cui devono aggiungersi altri 66 posti riservati alla mobilità inter-ateneo impegnando tutto lo stanziamento disponibile, secondo quanto emerge dalla relazione tecnica.
Detta ampiezza d’intervento, se non preceduta dalla verifica del funzionamento dei nuovi meccanismi e dalla individuazione dei settori strategici verso cui indirizzare la ricerca, ad avviso di questo Consiglio di Stato, parrebbe disattendere l’obiettivo di sperimentazione posto dal legislatore,
che impone di anteporre l’ individuazione dei settori principali di intervento al profilo quantitativo, senza preclusioni per un’eventuale iniziale riduzione dei professori chiamati rispetto alle potenzialità dello stanziamento, prevedendo il comma 212 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 che le risorse non utilizzate per le finalità del Fondo confluiscano, nell’esercizio finanziario di riferimento, nel Fondo per il finanziamento ordinario dell’università.
7.1.2. Quanto al secondo profilo, è indubbio che qualsiasi serio processo sperimentale richieda un momento di verifica ex post dei suoi risultati, che sia propedeutico alla conferma della rispondenza delle scelte iniziali agli obiettivi prefissati, alla messa a regime piena e completa del nuovo meccanismo (e, quindi, dell’uscita dalla fase sperimentale), e se del caso all’introduzione di eventuali correttivi. Pertanto, occorre individuare sin d’ora idonei indicatori per la fase di verifica e la struttura responsabile della verifica, prevedendo già nel regolamento il coinvolgimento delle università sulle quali la sperimentazione va ad incidere.
La verifica dovrà ricomprendere entrambi i profili di sperimentazione prima descritti: quello del meccanismo di accesso in deroga e quello della scelta dei settori su cui intervenire prioritariamente.
Tale verifica dovrà poi essere resa pubblica, in ossequio al principio di trasparenza e, ora, dell’accesso civico.
L’ordinamento italiano offre già uno strumento operativo per tale finalità: la verifica di impatto della regolamentazione (VIR), disciplinata dall’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246 e dal d.P.C.M. 19 novembre 2009, n. 212 (cfr., da ultimo, gli specifici riferimenti alla VIR contenuti nei pareri comm. spec. n. 764 del 10 marzo 2016, punto 12, e comm. spec. n. 855 del 1° aprile 2016, punto II. f) ).
7.1.3. Relativamente a quanto osservato sul carattere sperimentale del reclutamento in esame, si reputa necessario invitare l’Amministrazione proponente a una specifica riflessione, che coinvolga anche il contesto accademico e della ricerca, allo scopo di privilegiare interventi mirati ed effettivamente idonei ad attrarre risorse di chiara fama.
8. Il particolare status di professore universitario reclutato con la procedura in questione.
8.1. Lo schema di regolamento non si limita soltanto a disciplinare una forma di reclutamento, ma introduce un nuovo status di professore universitario, secondo un modello extra ordinem che non si distingue soltanto per il più vantaggioso trattamento economico, ma anche per altri aspetti che attengono al trattamento giuridico.
Al riguardo occorre premettere che la fonte primaria pone l’accento sulle deroghe del meccanismo di reclutamento straordinario per chiamata diretta rispetto a quello ordinario e si rivolge a eminenti studiosi di chiara fama, prevedendone a scopo incentivante “l’inquadramento in una classe stipendiale che comporti un avanzamento non inferiore a due classi rispetto a quella di godimento in caso di permanenza nella stessa fascia della qualifica di professore e un inquadramento non inferiore alla seconda classe stipendiale della qualifica di riferimento in caso di promozione o di attribuzione della qualifica di professore di prima o di seconda fascia” ( commi 208 e 210, lettera c), dell’art. 1).
Fermo restando che i regolamenti attuativi possono legittimamente introdurre nell’ordinamento le implementazioni necessarie per rendere concretamente fattibile il disposto legislativo, viene in
evidenza che