#233 Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 17 novembre 2014, n. 621

Personale azienda ospedaliera universitaria-Inquadramento funzionale personale universitario non docente

Data Documento: 2014-11-17
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Il riconoscimento delle mansioni effettivamente svolte viene utilizzato come strumento di razionalizzazione degli inquadramenti funzionali del personale universitario non docente, onde consentire di superare nel tempo la discrasia determinatasi nei suoi modi di impiego nel passaggio dai livelli d’impiego previsti dal ‘vecchio’ ordinamento alle nuove qualifiche funzionali disciplinate con la riforma posta dalla legge 11 luglio 1980, n. 312, per le quali il personale selezionato sulla base dei vecchi concorsi era destinato a trovare impiego con inquadramenti non corrispondenti alle mansioni effettivamente svolte. A questa disciplina risulta quindi estranea l’idea di assumere il criterio delle mansioni “effettivamente svolte” come finalizzata a realizzare una generalizzata sanatoria di tutte le possibili ipotesi di utilizzazione del personale universitario non docente in mansioni diverse da quelle proprie della qualifica di inquadramento.

Contenuto sentenza
N. 00621/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00758/2001 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
in sede giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 758/ 2001, proposto da: 
ABBATE Salvatore, RAPISARDA Maria Angela, LIBRA Massimo, MIRONE Lucia, GULLOTTA Serafina, FEDE Gemma - 
Tutti rappresentati e difesi dall'avv. Nicola Seminara, con domicilio eletto presso Pietro Allotta in Palermo, via Trentacoste n. 89
contro
UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI CATANIA, in persona del Rettore pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Palermo, via De Gasperi, n. 81; 
per la riforma
della sentenza del TAR SICILIA - CATANIA (Sez. I) n. 527/2000, resa tra le parti, concernente: Lavoro - Inquadramento q.f. superiore – Rigetto domanda
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2014 il Cons. Giuseppe Mineo e uditi per le parti gli avvocati G. Calandra su delega di N. Seminara e avv. di Stato Mango;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Viene in discussione l’appello avverso la sentenza citata in epigrafe, con la quale il TAR ha respinto il ricorso n. 2582/1997 R.G. per l’annullamento dei provvedimenti con i quali il Consiglio di Amministrazione dell’Università di Catania ha escluso dai benefici derivanti dal combinato disposto degli artt. 1 legge n. 63/1989 e 11 legge n. 236/1995 i ricorrenti, dipendenti non docenti assunti sulla base di un concorso bandito per posti delle nuove qualifiche introdotte dalla legge n. 312/1980, e, per l’effetto, ha rigettato la domanda di riconoscimento delle mansioni superiori asseritamente svolte.
L’Università si è costituita e resiste all’appello con memoria depositata il 4 giugno 2014.
In vista della discussione pubblica anche la difesa degli odierni appellanti ha depositato memorie di precisazione e di replica.
All’udienza dell’8 luglio 2014 l’appello è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Gli odierni appellanti, vincitori di concorso bandito per una qualifica prevista dal sistema di organizzazione delle carriere introdotto dalla legge n. 312/1980, hanno impugnato in prime cure il provvedimento con il quale l’Amministrazione Universitaria aveva rigettato le domande di inquadramento nella qualifica funzionale superiore, preteso perché corrispondente alle mansioni effettivamente svolte secondo quanto previsto degli artt. 1 della legge n. 63/1989 e 11 della legge n. 263/1995.
Nel rigettare la richiesta, in particolare, l’Amministrazione aveva motivato con il fatto che il beneficio poteva essere riconosciuto soltanto al personale non docente in base a concorsi banditi per l’assunzione a posti delle carriere previste dall’ordinamento precedente l’entrata in vigore della cit. legge n. 312/1980.
Il provvedimento così reso veniva impugnato con motivi di censura con i quali i ricorrenti, tra i quali anche gli odierni appellanti, denunciavano l’erroneità dell’applicazione della legge n. 63/1989 e n. 236/1995, considerato che una interpretazione “costituzionalmente orientata” delle norme in questione avrebbe dovuto comportare l’applicazione del sistema di inquadramento in base alle mansioni svolte anche per il personale che abbia rivestito posti delle nuove qualifiche. In ragione di ciò, previo annullamento del provvedimento impugnato, veniva avanzata domanda di riconoscimento dei benefici richiesti.
Il ricorso, nei termini con cui è stato proposto, è stato respinto dal TAR con la sentenza oggetto del presente gravame.
Avverso la decisione così resa, la difesa degli odierni appellanti ha riproposto i motivi di censura già avanzati avverso l’operato del’Amministrazione universitaria, e ha denunciato a tale stregua l’errore in iudicando nel quale sarebbe incorso il primo Decidente.
L’appello è infondato e non merita di essere accolto per le ragioni che qui di seguito si precisano.
Invero, come chiaramente ribadito proprio dal medesimo precedente allegato dalla difesa di parte appellante, (Sentenza TAR Catania, I, n.526/2000, resa dal medesimo Collegio di prime cure su un analogo contenzioso tra l’Università di Catania e proprio personale tecnico), sia la legge n. 63/1989 che la legge n. 236/1995, nella parte qui di interesse, traggono spunto dalla necessità di completare il disegno di razionalizzazione e risistemazione degli inquadramenti del personale non docente dell’Università disciplinato dalla legge n. 312/1980: la quale, superando il previgente sistema, ha previsto qualifiche funzionali configurate sulla base di contenuti di professionalità e di complessità del lavoro, delle attribuzioni e delle connesse responsabilità, nonché del grado di autonomia e del livello di preparazione culturale richiesto.
In questo quadro, l’art. 85 della legge stabiliva l’inquadramento nelle nuove qualifiche funzionali di tutto il personale di servizio alla data dell’1.07.1979. Tuttavia, anche dopo l’entrata in vigore della cit. legge n. 312/1980, per diverse ragioni (non ultimo per gli effetti dei reiterati ‘blocchi’ delle assunzioni), si determinò la necessità di utilizzare il personale assunto per mansioni diverse da quelle proprie delle qualifiche di appartenenza, e, per conseguenza, la formazione di una diffusa area di personale con inquadramenti funzionali non corrispondenti alle mansioni effettivamente esercitate. La vischiosità del fenomeno, in particolare, ha riguardato in maniera consistente il personale assunto, ancorchè in base a concorsi banditi per la copertura di posti delle carriere preesistenti alla riforma, successivamente all’entrata in vigore della riforma medesima, e, dunque, per posti delle nuove qualifiche funzionali: personale che- ratione temporis- non poteva usufruire dell’inquadramento funzionale nei termini originariamente previsti dalla legge n. 312/1980. Di qui l’intento di porre rimedio alla disfunzione così manifestatasi, perseguito della legge n. 63/1989, che in effetti prevedeva per il personale assunto successivamente alla data del 1° luglio 1979 la possibilità di partecipare ad una procedura di nuovo inquadramento funzionale alla stregua delle mansioni effettivamente svolte, secondo le modalità previste dall’art. 1 della legge de qua; ovvero, dalla legge n. 236/1995, che da ultimo ha esteso la possibilità di inquadramento funzionale anche al personale assunto dopo l’entrata in vigore della legge n. 63/1989 ” purché sulle carriere previste dall’ordinamento precedente alla L. 11. 07.1980 n. 312 ed entro il 31.08.1992”.
La ricostruzione dell’iter normativo che procedendo dall’art. 85 della legge n. 312/1980 muove attraverso l’art. 1 della legge n. 63/1989 e culmina con l’art. 11 della legge n. 236/1995, evidenzia dunque come “il riconoscimento delle mansioni effettivamente svolte” viene utilizzato come strumento di razionalizzazione degli inquadramenti funzionali del personale universitario non docente, onde consentire di superare nel tempo la discrasia determinatasi nei suoi modi di impiego nel passaggio dai livelli d’impiego previsti dal ‘vecchio’ ordinamento alle nuove qualifiche funzionali disciplinate con la riforma posta dalla legge n. 312/1980, per le quali il personale selezionato sulla base dei vecchi concorsi era destinato a trovare impiego con inquadramenti non corrispondenti alle mansioni effettivamente svolte.
A questa disciplina, così come intesa dal precedente invocato dalla difesa di parte appellante, risulta quindi estranea l’idea di assumere il criterio delle mansioni “effettivamente svolte” come principio da invocare per sanare ogni situazione di discrasia manifestatasi nell’impiego del personale universitario non docente tra livello d’impiego formalmente ricoperto ed attività nel concreto esercitata; e, dunque, come affermato nella decisione qui appellata sulla scorta di consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (VI, n. 404/1999) , suscettibile di essere utilizzata come “normativa finalizzata a realizzare una generalizzata sanatoria di tutte le possibili ipotesi di utilizzazione del personale universitario non docente in mansioni diverse da quelle proprie della qualifica di inquadramento”.
La prova dei superiori assunti è fornita proprio da quella decisione (la cit. sentenza TAR Catania n. 526/2000) favorevole ai dipendenti, che il medesimo Collegio di prime cure ha adottato su un analogo contenzioso con l’Università di Catania sulla base delle mansioni esercitate, o alle quali effettivamente essi erano stati adibiti, dopo aver ritenuto “nell’ottica di una lettura costituzionalmente orientata del dato normativo” che per i vincitori di concorsi banditi in seno al sistema ordinamentale precedente la legge n. 312/1980 ma assunti dopo 1° luglio 1979, fosse congruo, avuto riguardo al disegno di razionalizzazione perseguito dalla riforma attraverso la ‘trasformazione’ dei posti delle vecchie carriere in posti delle nuove qualifiche, il tener conto dei criteri operativi che presiedevano ai nuovi inquadramenti. Sulla falsariga, peraltro, di quanto disposto sia dalla legge n.63/1989 che dalla legge 236/1995, onde rimediare così “allo scollamento fra le mansioni di pertinenza di ogni dipendente ( in base al titolo di assunzione a al provvedimento di nomina) e le mansioni di effettiva utilizzazione, conseguente al fatto che si tratti di dipendenti che non abbiano potuto fruire del meccanismo di revisione e razionalizzazione degli inquadramenti voluto dalla legge n. 312/1980”.
Coerentemente con la ratio decidendi che ha ispirato la citata sentenza n. 526/2000, con la successiva sentenza n. 527/2000, oggetto del presente gravame, lo stesso Collegio ha deciso di respingere la richiesta dei benefici avanzata dai dipendenti. E lo ha deciso, dopo aver sottolineato la diversità dei presupposti di fatto dai quali muovevano i ricorrenti, perché “assunti per aver superato concorsi espletati secondo la normativa prevista dal D.M. 20 maggio 1983 per posti di organico individuati secondo qualifiche e profili professionali ai sensi del D.P.C.M. 24 settembre 1981, emanato in esecuzione della legge n. 312/1980 ”: e, dunque, proprio perché assunti con concorso bandito non per posti delle carriere del vecchio ordinamento, reputati estranei alle vicende che hanno interessato le categorie di personale contemplato dalla disciplina posta dalla legge n. 63/1989 e 236/1995, erroneamente invocata dai ricorrenti alla stregua di una disciplina di “generalizzata sanatoria di tutte le possibili ipotesi di utilizzazione del personale universitario non docente in mansioni diverse da quelle proprie della qualifica di inquadramento”.
Invero, la stessa difesa degli appellanti, sia nella memoria di precisazione che in quella di replica ai rilievi avanzati dalla Difesa erariale, ha eccepito che, anche a voler seguire la ratio decidendi adottata dal prime Giudice, la richiesta dei benefici sarebbe stata giustificata “dall’espresso riferimento contenuto nel bando a n. 4 posti di tecnico esecutivo, al previgente ordinamento dei ‘livelli’, e non alle ‘qualifiche’, e, comunque, all’espresso riferimento nominativo ai dipendenti da sostituire perché cessati dal servizio” - riferimenti che realizzerebbero la condizione di applicabilità individuata dalla stessa Avvocatura dello Stato, la quale, nel parere del 23.11.1995 reso su richiesta dall’Università di Catania, ha ritenuto che “lo scopo delle disposizioni contenute nelle due leggi del 1989 e del 1995 appare quello di ampliare, e non solo dal punto di vista temporale, il beneficio dell’inquadramento in base alle mansioni effettivamente svolte, ancorandolo però, in qualche modo, alle carriere previste dall’ordinamento precedente”.
Il motivo non appare fondato. Dire, come fa l’Avvocatura, che per le finalità perseguite il beneficio dell’inquadramento in base alle mansioni effettivamente volte può riconoscersi “purché ancorandolo in qualche modo alle carriere previste dall’ordinamento precedente, …” in realtà individua un criterio privo di misura, nella mera discrezionalità dell’Amministrazione: e che, a ben vedere, serve per realizzare in maniera surrettizia quella “generalizzata sanatoria di tutte le possibili ipotesi di utilizzazione del personale universitario..” che, sulla scia di un indirizzo consolidato in materia (v. Cons. Stato, VI n. 4267/2003 e n. 6363/2003) , anche la giurisprudenza del TAR Catania invocata dalla difesa di parte appellante, come sopra sottolineato, ha inteso espungere dall’orizzonte delle possibili interpretazioni della disciplina qui controversa; sottolineando, per contro, la piena compatibilità costituzionale di una scelta di razionalizzazione circoscritta nei suoi effetti ‘sananti’ soltanto ai problemi di inquadramento sorti nella ‘transizione’ dal vecchio al nuovo ordinamento dell’amministrazione universitaria, come segnato dalla legge n. 312/1980. La quale, per contro, non appare affatto equivoca nel riconoscere la possibilità di inquadramento funzionale anche al personale assunto dopo l’entrata in vigore della legge n. 63/1989 ” purché sulle carriere previste dall’ordinamento precedente alla L. 11. 07.1980 n. 312 ed entro il 31.08.1992”, come recita l’art. 11 della cit. legge 236/1995; - escludendo così tutti coloro che, come gli odierni appellanti, sono stati assunti sulla base di concorsi banditi in attuazione della legge di riforma n. 312/1980, e senza che, in contrario avviso, possano valere gli indici di “ancoramento” al vecchio ordinamento indicati dalle difesa di parte appellante: o perché in sè privi di significato univoco, come nel caso del riferimento nominativo ai dipendenti da sostituire; ovvero, perché smentiti dal tenore del bando, allorquando richiama la V^ qualifica di inquadramento non prevista dal precedente ordinamento.
In conclusione, per le ragioni sopra evidenziate, le censure sollevate appaiono prive di fondamento, e l’appello merita di essere respinto.
La natura della controversia giustifica la compensazione delle spese della fase di giudizio
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale,
definitivamente pronunciando, respinge l'appello, come in epigrafe proposto, e compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella Camera di Consiglio del giorno 8 luglio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Raffaele Maria De Lipsis, Presidente
Gabriele Carlotti, Consigliere
Vincenzo Neri, Consigliere
Giuseppe Mineo, Consigliere, Estensore
Alessandro Corbino, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/11/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)